les aménagements à la peine

La nécessité d'individualiser les peines et donc de diversifier leur exécution est présentée comme nécessaire par tous les acteurs de la chaîne pénale. Des études statistiques récentes sur la récidive des sortants de prison ont conforté cette position en montrant que les personnes bénéficiaires d'aménagements de peine présentaient un moindre risque de retour en prison que les personnes libérées à la fin de leur peine⁷⁰. Les pouvoirs publics ont semblé vouloir prendre acte de la nécessité d'œuvrer dans cette direction et ont profondément modifié le droit de l'exécution des peines. Mais ils l'ont fait en méconnaissance des problèmes sociaux et économiques liés à la sortie de prison. En transposant leur lecture simpliste des questions de délinquance et d'insertion du prononcé des peines à leur exécution, ils ont préparé l'échec de leur propre réforme. 63 346 condamnés sont sortis de prison en 2004. Durant cette même année, 6 819 mesures de semi-liberté ont été prononcées, dont moins de la moitié en cours d'exécution de peine, 6 003 libérations conditionnelles, 2 221 placements extérieurs, dont 1 729 en cours d'exécution, et 2 911 placements sous surveillance électronique (non compris les placements dans le cadre d'un contrôle judiciaire avant le jugement). Trois détenus sur quatre sont sortis après avoir purgé une peine sans qu'elle soit aménagée⁷¹.

En juin 2005, le rapport de Jean-Luc Warsmann s'est félicité de « la forte augmentation du nombre de mesures d'aménagement constatée en 2004 (+ 16 %) par rapport à 2003 parmi lesquelles on relèvera les mesures de semi-liberté et les libérations conditionnelles qui croissent de 9 % »⁷². Mais comme l'explique le juge de l'application des peines Eric Martin, si l'on compare les chiffres de 1997 à ceux de 2003 et qu'on rapporte le nombre d'aménagements de peine prononcés au nombre de détenus, « la surprise est de taille puisque sur une population pénale qui dans cette période augmente de 30 % (...), on arrive à une baisse globale des aménagements de peines de 25 % »⁷³. Ainsi le droit de l'application des peines connaît une sophistication de plus en plus poussée, sans permettre pour autant d'enrayer le « dépérissement » des aménagements de peines. Au ^1er janvier 2004, le nombre de personnes placées en semi-liberté ne représentait que 3,3 % du nombre de détenus condamnés (1 225 semi-libres pour 37 497 détenus condamnés), contre 3,5 % l'année précédente (1 201 semi-libres pour 34 555 détenus condamnés). Depuis 1981, où les personnes en semi-liberté représentaient 2,2 % du nombre de détenus condamnés, « l'évolution, peu marquante, est faiblement à la hausse »⁷⁴. En 2004, 6 819 mesures de semi-liberté ont été accordées au cours de l'année, contre 6 261 en 2003 et 6 527 en 2002. Au 1^er janvier 2004, le nombre de personnes en placement à l'extérieur représentait, comme en 2003, 1,4 % du nombre de détenus condamnés (512 placés pour 37 497 détenus condamnés en 2004 et 483 pour 34 555 en 2003). Depuis 1994, « ils représentent une part de la population des condamnés encore plus faible que celle des semi-libres et qui, de surcroît diminue : 1,4 % en 2003 contre 2,1 en 1994 ». Le nombre de placements à l'extérieur accordés au cours de l'année est passé de 2 550 en 2002 (dont 1 639 sans surveillance), à 2 733 en 2003 (dont 1 648 sans surveillance) pour chuter à 2 221 en 2004 (dont 1 502 sans surveillance). Entre 2003 et 2004, le nombre de placements à l'extérieur accordés a baissé de 18,73 %. Au 1^er janvier 2005, le nombre de placements à l'extérieur sans hébergement était de 257 pour une population détenue de 59 197, dont 39 041 détenus condamnés.

Le placement sous surveillance électronique est la seule mesure en notable augmentation. Le nombre de placements accordés au cours d'une année est passé de 15 en 2000 à 128 en 2001, puis de 359 en 2002 à 948 en 2003, pour atteindre 2 911 en 2004. Le nombre de placement s'accroît avec l'ouverture de sites qui lui sont consacrés. En 2001, seuls quatre sites étaient ouverts. Le 1^er juillet 2002, 340 placements avaient été prononcés depuis le début de l'expérimentation dont 100 étaient en cours et 10 juridictions étaient concernées par la mesure. Le 1^er juillet 2003, 860 placements avaient été prononcés dont 216 étaient en cours et 41 juridictions étaient concernées par la mesure. Le 15 juillet 2004 : 3 118 placements avaient été prononcés dont 863 étaient en cours et 126 juridictions étaient concernées par la mesure. Selon le rapport Fenech⁷⁵, 5 344 personnes écrouées ont été placées sous surveillance électronique entre le début de l'expérimentation et le 1^er avril 2005. Au 1^er janvier 2005, le nombre de placements sous surveillance électronique était de 709 pour une population détenue de 59 197 (1,2 %). Au 1^er juillet 2005, de 1 185 pour une population détenue de 62 438 (1,9 %).

La loi Perben II a réalisé une réforme substantielle en mettant en oeuvre les principales recommandations présentées par le député Jean-Luc Warsmann dans le cadre d'une mission confiée par le garde des Sceaux⁷⁶. Elle a en premier lieu apporté des améliorations techniques aux dispositions issues de la loi du 15 juin 2000. Le législateur a ainsi mis fin aux incohérences dans l'architecture des juridictions compétentes. Une juridiction, le tribunal de l'application des peines (TAP), a été créée. Une nouvelle formation de la cour d'appel, la chambre de l'application des peines, a également vu le jour. Les décisions du juge de l'application des peines (JAP) concernant les permissions de sortir et les réductions de peine sont dorénavant susceptibles de recours devant le président de la chambre de l'application des peines. Pour tenir compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, le régime de la contrainte par corps, (la prison pour dette envers l'Etat), devenue « contrainte judiciaire », dépend désormais de la décision d'un juge de l'application des peines. La loi Perben II prévoit ensuite que les peines prononcées sont mises à exécution de façon effective et dans les meilleurs délais. L'inexécution des peines a en effet constitué pour le gouvernement un objet de polémique. Celle-ci est censée, selon lui, contribuer à nourrir un sentiment d'impunité lui-même facteur de délinquance. Mais les évaluations du phénomène dont il se prévaut sont l'objet d'évaluations chiffrées grossières et inexactes. La grande majorité des peines non exécutées le sont pour des motifs juridiques, (condamnation non définitive, grâce, amnistie, prescription...). D'après une étude réalisée sur les peines fermes infligées en 2001, sur les 45,5 % de peines non ramenées à exécution 18 mois après leur prononcé, seules 12,1 % d'entre elles ne l'avaient pas été sans motif juridique⁷⁷. La Commission de suivi de la détention provisoire a d'ailleurs réfuté l'idée d'une augmentation de l'inexécution des peines à laquelle l'actuelle majorité serait venue mettre un terme. « Les entrées en prison avec le statut de condamné connaissent un point bas en 2000 et augmentent en 2001. Ce qui ne correspond pas aux données issues du casier judiciaire selon lesquelles c'est en 2001 que les condamnations à de l'emprisonnement ferme sont au plus bas. Ceci pourrait indiquer alors que les peines d'emprisonnement ferme prononcées contre des condamnés libres au moment du jugement ont été plus fréquemment mises à exécution dès 2001 ». Une tendance poursuivie l'année suivante puisqu'en 2002 « les entrées de condamnés sont encore en augmentation (environ +12 %). La comparaison avec les condamnations inscrites au casier judiciaire (environ +5 %) conduit à penser, compte tenu de la hausse encore plus forte des comparutions immédiates qui sont alors comprises dans ces condamnations, que cette nouvelle augmentation des entrées en prison avec le statut de condamné provient encore en partie d'une proportion accrue de peines d'emprisonnement ferme mises à exécution ». La Commission note que les limites de la mise à exécution des peine proviennent moins du système judiciaire que des conséquences désastreuses pour les condamnés que cette politique engendre : « Ce mouvement pourrait avoir atteint sa limite dans les conditions de surpopulation carcérale que l'on connaît et en 2003 les entrées en prison correspondant à ce cas sont en légère baisse »⁷⁸. Dans l'optique de lutter contre les effets de sa propre politique pénale, le législateur entend parallèlement favoriser le prononcé de mesures non privatives de liberté, et limiter ainsi l'exécution des courtes peines en maison d'arrêt. Les mesures de placement à l'extérieur ou sous surveillance électronique peuvent désormais être prononcées par la juridiction de jugement à la place d'un emprisonnement d'un an. Le juge de l'application des peines peut désormais également transformer une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure à six mois en travail d'intérêt général ou en jour-amende. Il peut également substituer une mesure d'aménagement de peine à une autre si la personnalité du condamné le justifie. Pour Mickaël Janas, président de l'Association nationale des juges de l'application des peines (ANJAP), la loi Perben II laisse en la matière entrevoir « un abîme entre la volonté du législateur et la réalité de terrain ». Il décrit le nouveau JAP comme « un colosse aux pieds d'argile », « plombé » par l'augmentation de la population pénale.

Le législateur a également souhaité généraliser l'octroi d'aménagements de peines au profit des condamnés incarcérés. C'est ainsi que la loi énonce que l'individualisation des peines, doit, « chaque fois que cela est possible » permettre le retour progressif du condamné à la liberté et « éviter une remise en liberté sans aucune forme de suivi judiciaire ». Est mise en place, en particulier, une procédure dite de « sas de sortie ». Il est ainsi prévu que les courtes et moyennes peines fassent nécessairement l'objet, sauf exception, d'un aménagement de peine, proposé par le directeur des services pénitentiaires d'insertion et de probation (DSPIP). Sont concernés les condamnés à qui il reste trois mois d'emprisonnement à subir en exécution d'une ou plusieurs peines d'emprisonnement d'une durée supérieure ou égale à 6 mois mais inférieure à 2 ans ; et ceux ayant encore à subir 6 mois d'emprisonnement en exécution d'une ou plusieurs peines d'une durée inférieure ou égale à 2 ans mais inférieure à 5 ans. La proposition est soumise à homologation du juge de l'application des peines (JAP). Toutefois, en cas de silence de celui-ci, le DSPIP peut ramener à exécution l'aménagement de peine prévu, à savoir une mesure de semi-liberté, de placement à l'extérieur ou de surveillance électronique. Il s'agit de s'assurer que les sortants de prison feront l'objet d'un contrôle, tout en déchargeant des JAP saturés.

Alors même que la loi pose le principe d'une application générale, au regard des données recueillies entre novembre 2004 et mars 2005 concernant la mise en œuvre du dispositif, les résultats obtenus sont dérisoires. Le rapport Warsmann du 15 juin 2005, évoque pudiquement un « bilan contrasté » du sas de sortie. En fait, sur les 5 500 détenus éligibles à un aménagement de peine en application du nouveau dispositif, 450 ont fait l'objet d'une requête présentée à cette fin par les DSPIP aux JAP. Ceux-ci ont prononcé 146 mesures. Seuls 2,65 % des condamnés concernés ont donc in fine bénéficié d'un aménagement de peine. Les aménagements octroyés se répartissaient en 74 mesures de semi-liberté, 23 placements sous surveillance électronique et 49 placements extérieurs. S'agissant de la direction régionale pénitentiaire de Paris, pour un total de 2 617 de condamnés éligibles entre le 1^er octobre 2004 et le 1^er avril 2005, 23 décisions d'aménagement ont été prononcées dans le cadre du sas de sortie (0,87 %)⁷⁹. En outre, les dispositions permettant au DSPIP de ramener à exécution la mesure d'aménagement dans le silence du JAP n'ont jamais été utilisées. Il se confirme par ailleurs que le nouveau dispositif est « chronophage » pour les services d'insertion et de probation, de l'aveu même de son concepteur.

Le député Jean-Luc Warsmann estime que le résultat quantitatif du « sas de sortie » doit être analysé avec « circonspection », dans la mesure où il serait confronté « à une double difficulté, celle tenant à l'habitude des JAP de recourir à d'autres procédures, le « sas » ne recueillant pas toujours leur faveur, et celle tenant au profil des condamnés refusant toute mesure de contrôle une fois sortis de détention ». Il voit dans l'absence de structures d'hébergement un « obstacle considérable » à la mise en œuvre d'aménagements de peine. Il souligne qu' « une sortie de détention réussie suppose également qu'une préparation au retour à l'emploi ou, à tout le moins, qu'une action de formation professionnelle soit mise en œuvre. Or, là encore, les SPIP souffrent du faible nombre des partenaires [associatifs] à leur disposition ».

Autant de réalités qu'une large concertation préalable et un état des lieux des dispositifs d'insertion auraient permis de mettre en évidence. Au demeurant, l'absence d'anticipation des pouvoirs publics face à une réforme aussi conséquente est frappante. Pour un travailleur social de l'administration pénitentiaire, « aucun moyen supplémentaire n'a été donné pour mettre en œuvre une politique dirigée vers les alternatives à l'incarcération : pas d'emploi, pas d'hébergement, ni de financement supplémentaires ; et en plus on incarcère à tour de bras ! Ce sont des réformes de façade qui ont eu plus pour effet de tout compliquer plutôt que de simplifier »⁸⁰. En définitive, le gouvernement et la majorité se trouvent piégés par leur refus catégorique de remettre en cause le recours aux courtes peines d'emprisonnement. Ils s'étaient convaincus qu'un mécanisme de sortie progressive instauré par la loi permettrait d'en limiter les effets en termes de désocialisation et d'éviter une saturation des établissements pénitentiaires. Ils constatent aujourd'hui que l'usine à gaz mise sur pied se révèle incapable de produire les effets escomptés. Alors même que les facteurs économiques et sociaux étaient totalement tenus à l'écart des explications de la délinquance, ils s'imposent aux décideurs politiques au stade de l'exécution de la peine, qui redécouvrent alors l'importance d'un emploi et d'un hébergement dans la trajectoire personnelle des individus. La loi renforce très nettement les prérogatives du juge de l'application des peines, s'agissant du non respect de leurs obligations par les condamnés bénéficiant d'un aménagement de peine ou d'une mesure alternative à l'emprisonnement. Dans le même temps, le législateur étend les mesures de contrôle et les obligations pesant sur les condamnés en aménagement de peine ou à l'issue de l'exécution de la sentence. En vue de rendre la date de libération du condamné plus prévisible, les réductions de peine pour bonne conduite ne sont plus accordées chaque année, par une ordonnance du JAP, mais automatiquement dès l'incarcération, sous forme d'un « crédit de réduction de peine ». Le condamné pourra, après sa libération, être tenu de respecter certaines obligations tenant à la protection et l'indemnisation des victimes, pour toute la durée correspondant au montant des réductions de peines accordées durant la détention.

Les victimes font l'objet d'une attention particulière, puisque la loi assigne à l'exécution de la peine l'objectif d'assurer le respect de leurs intérêts. Ce faisant, le législateur a transposé en droit interne les dispositions de la décision-cadre de l'Union européenne du 15 mars 2001. Celles-ci prévoient notamment le droit pour les victimes de recevoir des informations pertinentes pour la protection de leurs intérêts. Un groupe de travail « victimes et libération conditionnelle » avait été constitué en novembre 2001 pour répondre à ces exigences. La loi prévoit désormais que la victime soit informée de l'imminence d'une mesure d'aménagement de peine. Celle-ci peut alors adresser des observations écrites à la juridiction. La personnalité de la victime peut cependant conduire à faire exception à cette information. Pour le criminologue Robert Cario, la législation risque de conduire à une « instrumentalisation de la victime pour énerver toujours plus la répression » et in fine, à « une aggravation notable de la situation des victimes ». D'un côté, les expériences étrangères montrent que « les dépositions (écrites, lues ou enregistrées) de la victime, ou de proches, conduisent généralement à repousser l'octroi des modalités d'individualisation de la peine ». Sans garantir, de l'autre, qu'une telle démarche ne soit pas une « forme de victimisation secondaire supplémentaire » : « On retire au jugement pénal toute fonction symbolique de clôture et de séparation et, par conséquent, on maintient la victime dans une plainte infinie. Le risque de reviviscence des psychotraumatismes à la (ré)évocation de l'auteur des victimisations subies est très important ». Ainsi c'est à la victime de faire savoir expressément si elle ne veut pas être informée des modalités d'exécution de la peine de son agresseur. « Le législateur, conclut Robert Cario, n'a pas cru bon de consacrer le principe du droit à l'oubli ».