Le contrôle en miettes

Dans le domaine de la législation pénale comme dans le vaste champ de la réglementation en vigueur dans les prisons, toute modification des textes ne vaut que si les moyens de garantir son application concrète sont définis en même temps et de façon très précise. Le projet de création d’une instance indépendante en capacité d’exercer un contrôle permanent et complet du fonctionnement des établissements pénitentiaires est, pour cette raison, d’une importance cruciale. Dans le cadre de son étude, la CNCDH a pris soin de souligner les conditions nécessaires à un « contrôle efficace de l’activité pénitentiaire », recommandant la mise en œuvre intégrale du dispositif imaginé en 2000 par la commission Canivet. Au terme de ses travaux en mars 2000, le groupe d’experts animé par le Premier président de la Cour de cassation avait considéré « qu’il convenait d’instaurer dans un cadre juridique rénové, un contrôle extérieur qui permette de vérifier les conditions de détention, notamment en ce qui concerne l’état des locaux, et l’application effective du statut du détenu, d’examiner les requêtes de celui-ci et d’assurer la transparence recherchée, sans pour autant supprimer les contrôles techniques spéciaux existants, qui doivent même être renforcés ». Le contrôle extérieur ainsi conçu repose sur l’articulation entre trois organes : au niveau national, un contrôleur général des prisons indépendant en charge de la fonction de « vérification » -« s’assurer du respect du droit dans la prison et de la réalisation par l’administration des objectifs de ses politiques, nationale et locale ». Au niveau régional un corps de médiateurs des prisons en charge de la fonction de « médiation » - « apporter une solution aux différends de toute nature entre le détenu et l’Administration » et « préciser les points de réglementation présentant des difficultés d’interprétation ». Au niveau local, des délégués du médiateur des prisons en charge d’une fonction d’« observation » - « introduire dans l’établissement pénitentiaire un " regard extérieur " qui permette un contrôle quotidien identique à celui que pratique le citoyen dans la société libre, afin de parvenir à la transparence nécessaire au bon fonctionnement de l’institution ». Cette réforme d’ampleur fait l’objet d’un large consensus. Réclamée conjointement par les deux assemblées parlementaires en 2000, elle figure dans plusieurs propositions de loi déposées sur le bureau de l’Assemblée nationale. Le 21 juillet 2004, l’ancienne garde des Sceaux Marylise Lebranchu a elle-même effectué cette démarche. L’exposé des motifs de sa proposition soutient « l’urgence » de la nomination d’un contrôleur des prisons dont l’action permettra « d’alerter l’opinion et les responsables en cas de dégradation de la situation » ainsi que, « le cas échéant, de souligner les progrès ou les méthodes efficaces mises en œuvre ».

L’effectivité d’un contrôle indépendant des prisons figure au nombre des normes internationales visant à la protection des droits de l’homme. Depuis 1987, le Conseil de l’Europe a préconisé, dans le cadre de ses Règles pénitentiaires[23], l’instauration d’une autorité de contrôle extérieure à l’administration pénitentiaire qui soit en capacité de veiller au respect des droits fondamentaux de la personne détenue. Dans sa résolution du 17 décembre 1998, le Parlement européen prône également la création d’un organe de contrôle indépendant auquel les détenus puissent s’adresser en cas de violation de leurs droits. La nécessité d’une telle instance a été récemment réaffirmée dans une résolution de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe en date du 27 avril 2004. En effet, le député français Michel Hunault a proposé et obtenu la rédaction prochaine d’une Charte pénitentiaire européenne. Le même Conseil de l’Europe a également entrepris la mise à jour de ses Règles pénitentiaires qu’il devrait rendre publiques en 2007. Enfin, le Protocole additionnel à la Convention contre la torture des Nations unies de 2002, qui prévoit la création à l’échelle mondiale d’une instance de prévention inspirée du CPT, exige de la part des pays qui le ratifieront la mise en œuvre d’un dispositif équivalent. Il impose en effet que « chaque État mette en place, désigne ou administre, à l’échelon national, un ou plusieurs organes de visite chargés de prévenir la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants ». Interrogé par un député socialiste au sujet de la ratification par la France de ce protocole, Dominique Perben a répondu en décembre 2004 que la position française faisait encore l’objet de « réflexions » au sein de « ses services »[24].

Le gouvernement sait mieux que quiconque que l’apparition à brève échéance d’un organe de contrôle indépendant des prisons est inéluctable. Une perspective qui rend d’autant plus inadmissibles ses atermoiements qu’il exprime, du reste, de façon assez contradictoire. En premier lieu par le déni quant à l’utilité d’une telle instance. En mars 2004, lors de l’examen au Sénat de la loi Perben II, les parlementaires du groupe CRC (communiste, républicain et citoyen) ont proposé la création du contrôleur général des prisons par le biais d’un amendement. Pierre Bédier a alors justifié son rejet en ces termes : « Faut-il un contrôleur général ? Il existe déjà quatre niveaux de contrôle, ne tombons pas dans ce travers national qui consiste à empiler plus de procédures et d’instances. Aujourd’hui interviennent déjà les magistrats, les préfets, les parlementaires et enfin le comité européen en charge du contrôle de nos établissements pénitentiaires ». Une liste pour le moins incomplète au regard de l’énumération à laquelle s’était astreint, non sans sarcasmes, le conseiller d’Etat Philippe Boucher lors de son audition par la commission Canivet : « Qu’il s’agisse des situations individuelles ou de l’état général, la quantité de corps ou d’agents qui ont la capacité d’aller mettre leur nez dans le monde carcéral est impressionnante : le juge de l’application des peines, le président de la chambre d’accusation, les chefs de cour (sous la forme d’un rapport dont je n’ai pas vu où que ce soit le moindre exemplaire), le président de la cour d’assises, le procureur de la République, le juge des enfants ; sans oublier les chefs d’établissements, les directeurs régionaux, l’inspection des services pénitentiaires, le ministre pourquoi pas, j’en passe et j’en oublie ; le tout chapeauté à la fois par le Conseil d’Etat et la Cour de cassation ». Ainsi, le débat porte moins sur l’existence de contrôles confiés à ces multiples instances que sur leurs défaillances répétées. Car bien sûr, il n’avait pas échappé au  Premier président de la Cour de cassation que « le contrôle de l’application du droit dans les prisons se révèle imparfait. Parce qu’il est disséminé entre des organes trop nombreux sans souci de cohérence entre eux, mais aussi parce que souvent, il n’est pas exécuté de la même manière dans les prisons et à l’extérieur ». Se refusant d’admettre cet état de fait, Pierre Bédier pouvait, sans sourciller, conclure son intervention devant les sénateurs ainsi : « un cinquième niveau de contrôle, pour satisfaisant qu’il puisse paraître intellectuellement, est superfétatoire ».

Plusieurs incidents survenus en détention durant les années 2003 et 2004 ont confirmé, si besoin était, les défaillances des mécanismes de contrôle internes à l’administration. Le premier dimanche de juillet 2003, le quartier des mineurs de la maison d’arrêt de Chambéry est le théâtre de violences de la part de surveillants et du chef d’établissement à l’encontre de deux jeunes gens. L’emploi d’un fusil anti-émeute (riot-gun), l’usage disproportionné de la force et le maintien de ces personnes nues au quartier disciplinaire, mentionnés par plusieurs témoignages concordants, donnent la mesure de la gravité des faits. L’inspection des services pénitentiaires (ISP) est prévenue le jour même et dépêche deux de ses membres sur les lieux le surlendemain. Plusieurs surveillants impliqués sont entendus et nient les faits, sans que l’ISP ne pousse plus avant ses investigations. Et l’enquête interne semble devoir en rester là. Dans une note interne adressée le 10 juillet 2003 à l’ensemble des personnels de surveillance de la maison d’arrêt de Chambéry, le chef d’établissement clôt à sa façon l’incident : « ces derniers jours deux incidents graves ont eu lieu au quartier mineurs qui doivent nous inciter à plus de vigilance et de rigueur. Je tiens néanmoins à remercier et à féliciter personnellement les personnels qui sont intervenus ce jour et qui sous ma responsabilité ont agi avec courage, sang-froid et professionnalisme. Je tiens également à préciser que j’assume personnellement l’entière responsabilité de la gestion de cet incident ». Peu après, l’un des mineurs qui a fait l’objet des violences va pourtant avoir le courage d’alerter sur le traitement qu’il a subi. Dans le courant du mois de juillet 2003, il évoque oralement les faits au service départemental de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), qui a en charge le suivi des mineurs placés sous main de justice. L’information parvient à la direction régionale de la PJJ de Lyon qui signale « ce témoignage à la direction régionale des services pénitentiaires » qui semble « être déjà au courant », mais s’abstient d’initier la même démarche envers les autorités judiciaires. Résultat : un an après l’incident, le 6 juillet 2004, la commission de surveillance de la maison d’arrêt - qui réunit chef d’établissement, préfet, procureur, commissaire, juge de l’application des peines, bâtonnier, médecin, et représentant des associations - n’en fait nulle mention. L’incident a tout bonnement disparu des tablettes administratives. Il faudra attendre que l’OIP rende public cet incident, après avoir mené à terme sa propre enquête, le 19 octobre 2004, pour que les autorités se décident à réagir. Le lendemain, le procureur de la République de Chambéry décide de l’ouverture d’une enquête préliminaire et déclare avoir « demandé à être destinataire du rapport que fera l’inspection des services pénitentiaires au terme de son enquête ». Le 21 octobre, l’un des mineurs violentés demande à son avocat de déposer une plainte contre X. Le 26 octobre, l’inspection des services pénitentiaires déclare qu’elle remettra ses conclusions « ces prochains jours » au directeur de l’administration pénitentiaire. Fin octobre, le chef d’établissement est muté à la direction régionale des services pénitentiaires de Marseille, déchargé de toute fonction de direction d’un établissement. Il sera jugé par le tribunal correctionnel en septembre 2005. Le 1^er décembre 2004, lors des premières Rencontres parlementaires sur la prison, interpellé sur son refus d’œuvrer à l’organisation d’un contrôle effectif de l’activité des services pénitentiaires, l’ancien ministre de la Justice, Dominique Perben, s’est dit « réservé » sur cette question tant « la définition » de la fonction de contrôleur général lui « semble floue ». Que répondre, si ce n’est que rien n’est plus précis que le projet présenté il y a déjà cinq ans par le plus haut magistrat de France ?

Pour tenter de repousser l’échéance de cette réforme, la Chancellerie recourt à un second registre d’argumentation, qui relève véritablement du « tour de passe-passe ». Il consiste à laisser croire que l’instauration d’un contrôle des prisons est soit réalisée, soit sur le point de l’être. La mise en place d’une collaboration avec la Médiature participe de cette stratégie. « Des expérimentations sont en cours concernant la mise en place d'un poste de médiateur, que les détenus ont la possibilité de saisir » a fait valoir Dominique Perben au cours des mêmes rencontres parlementaires. En effet, le 20 septembre 2004, le ministre de la Justice et le médiateur de la République, Jean-Paul Delevoye, ont annoncé le lancement d’une expérimentation reposant sur l’intervention de délégués dans dix prisons. « L'idée, déclarait alors le garde des Sceaux, c'est que des personnes extérieures puissent avoir un droit de regard à l'intérieur », afin, en cas de litige, « d’éviter l'aggravation des tensions » entre les détenus et l’administration pénitentiaire. Le médiateur a quant à lui précisé que cette expérimentation répondait à une demande expresse de la Commission nationale consultative des droits de l’homme. En effet, cette instance recommande que « le médiateur des prisons et ses délégués [soient] placés sous l’autorité du Médiateur de la République ». Cette recommandation constitue le seul point sur lequel la CNCDH s’est écartée des propositions élaborées par le groupe de travail présidé par Guy Canivet. Une éventualité que ce dernier avait pris en compte pour finalement l’écarter en ces termes : « notre commission s’est naturellement posée la question du rattachement des médiateurs des prisons au Médiateur de la République », en raison « de l’autorité reconnue de celui-ci, des services structurés dont il dispose au niveau régional et [de] l’intérêt qu’il porte à la question pénitentiaire ». Mais, poursuit-il, « d’autres raisons ont conduit à opter pour un corps spécifique de " Médiateurs des prisons " disposant d’une organisation propre (…) la nécessaire connaissance du milieu pénitentiaire pour y conduire efficacement une médiation, et le crédit que le médiateur doit avoir à l’égard de l’administration ». La convention signée le 16 mars 2005 entre le ministre de la Justice et le médiateur de la République ne dissipe pas les réserves formulées par la Commission Canivet. En outre, elle prévoit que « dans l’hypothèse où les conditions de l’expérimentation de la médiation ne sont pas ou plus réunies (…) le directeur de l’administration pénitentiaire peut, par décision écrite au chef d’établissement et après rapport motivé de celui-ci, suspendre temporairement ou définitivement l’expérimentation au sein de l’établissement concerné ». Dans cette hypothèse, le médiateur de la République devra se contenter d’être « préalablement avisé ». Le bilan des premières expérimentations montrent que les délégués du médiateur améliorent significativement les relations entre les personnes incarcérées et l’ensemble des administrations publiques, aidant à régler un certain nombre de litiges qu’ont à connaître les détenus, à l’exception notable de ceux survenant au sein de la détention, avec l’administration pénitentiaire. Et, in fine, l’intervention de la médiature exerce une fonction « complémentaire » à celle des Services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP), pour reprendre l’expression de Dalila Nemiri, déléguée du médiateur à la prison des Baumettes à Marseille. Une prestation utile qui ne saurait pourtant être présentée comme entrant dans le champ d’une mission de contrôle et d’évaluation de la mise en œuvre par l’administration pénitentiaire des missions qui lui sont assignées. De fait, la possibilité qu’ouvre la convention d’un contrôleur démis de ses fonctions par l’administration qu’il est censé contrôler, éclaire les limites du périmètre d’intervention concédée par l’institution carcérale aux représentants du médiateur de la République. S’étant prononcée sur la nature du dispositif qu’elle préconisait en matière de contrôle, la CNCDH a « insisté particulièrement sur le caractère cumulatif des trois types d’organes proposés » par la commission Canivet. Elle ne pouvait être plus claire.

Répondant en janvier 2005 à la recommandation de la CNCDH, le gouvernement a cherché à parer à ce type de critique en déclarant envisager « non pas de créer une nouvelle commission de contrôle, mais de renforcer et développer les prérogatives des instances existantes et plus particulièrement celles de la commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) qui exerce déjà des missions de contrôle de l’administration pénitentiaire ». Cette commission, instituée par la loi du 6 juin 2000, peut être saisie par l’intermédiaire d’un parlementaire dans l’année suivant les faits allégués, dispose de larges pouvoirs d’enquête et rend des avis comprenant des recommandations rédigées à l’intention de l’administration, auxquelles celle-ci est tenue de répondre. Depuis sa mise en place, ses avis concernant l’administration pénitentiaire se sont multipliés (neuf avis en 2004, onze en 2003, contre un seul en 2001 et 2002). Ceux-ci dressent un tableau sans complaisance des dysfonctionnements du monde carcéral : suicide au quartier disciplinaire de détenus dont l’état de santé n’a pas été pris en compte, accouchement d’une femme menottée, intervention brutale de policiers sur une détenue malade, conditions de transfert déplorables, placements à l’isolement d’une « durée excessive », violences sur des détenus après le dénouement d’une prise d’otage, sont autant de faits qui ont été dénoncés en 2004, faisant suite en 2003 à d’autres : une fouille brutale dans les douches, des chantages de surveillants négociant des informations contre l’accès au travail, des suicides par incendie de cellule de détenus dont le passé pyromane était connu, etc. De façon générale, la CNDS ajoute un rappel des textes en vigueur au garde des Sceaux et lui recommande de consentir à des efforts pour que ceux-ci soient appliqués. Le ministre répond en arguant de sa bonne volonté.

Son mode de saisine et la difficulté qu’elle éprouve à effectuer le suivi de ses recommandations font de la CNDS, selon l’expression d’un journaliste au Monde, « une vigie impuissante [et] un baromètre précieux »[25]. Elle ne saurait donc, en l’état, tenir le rôle du contrôleur général des prisons. C’est pourquoi le gouvernement propose « d’étendre ses attributions et de lui confier par la loi les compétences et les moyens dont elle aurait besoin pour l’exercice de ces missions nouvelles, circonscrites au contrôle des conditions générales de détention et au respect de la condition juridique des détenus », d’élargir son « champ de compétence en prévoyant la possibilité de visites régulières des lieux de détention, que ce soit des visites inopinées, des visites régulières ou de suivi des recommandations qui ont été faites ». Le gouvernement envisage d’étendre ses modalités de saisine, sur la base de faits précis, à d’autres élus ou autorités (notamment le médiateur de la République). Il estime que, « disposant ainsi des prérogatives identiques à celles préconisées par la CNCDH, le renforcement des pouvoirs de la CNDS s’inscrirait dans la continuité de son action déjà engagée en matière pénitentiaire ». Ce faisant, il ne répond que partiellement à la question du contrôle. En premier lieu parce que ce souhait n’a connu aucun début de mise en œuvre. Pas même une information destinée à la CNDS pour l’informer des tâches qu’il serait envisagé de lui confier. Au printemps 2005, à l’occasion de la publication du rapport pour l’année 2004, son président, la magistrat Pierre Truche, s’est déclaré opposé à toute extension des prérogatives de la commission, « l'objectif de la CNDS » étant pour lui de « décortiquer des situations de tension dans la transparence ». De fait, une CNDS aux pouvoirs étendus ne répondrait pas aux exigences que suppose l’exercice du contrôle. Le champ de compétences de la CNDS englobe toutes les forces de sécurité. Elle a en charge de se prononcer sur des cas particuliers où les règles de la déontologie ont été prises en défaut. Le rapport Canivet a précisé les fonctions du contrôleur général des prisons : « l'ensemble de la gestion de l'établissement relèverait de sa compétence ». Le contrôleur général « aurait pour mission l'évaluation des politiques pénitentiaires, nationale et locale, dont il vérifierait l’exécution ». La CNDS n’a pas été imaginée à tel dessein. Qui plus est, la commission Canivet a précisé que « le Contrôleur Général des Prisons ne connaîtrait pas des litiges d'ordre individuel opposant les détenus à l'Administration ». Il excluait d’avance l’hypothèse d’une transformation en instance de contrôle général d’une institution conçue pour recevoir des requêtes particulières.

Ainsi, en matière de contrôle des établissements pénitentiaires, sous la pression des normes internationales, l’Etat ne reste pas totalement inactif. Mais, il déploie d’incessants efforts pour ne pas se plier aux recommandations pourtant issues du rapport de son plus haut magistrat, et pour donner le sentiment de créer ou de projeter de créer des instances adéquates, sans pour autant leur conférer les prérogatives et les moyens d’exercer un regard extérieur, informé et contraignant sur les pratiques de l’administration pénitentiaire. Il est vrai que la commission Canivet avait conçu une instance de contrôle chargée de s’assurer de la bonne application des droits des détenus, reconnus et formalisés dans une loi pénitentiaire, et non dispersés dans le Code de procédure pénale et des règlements intérieurs, comme c’est encore le cas. En refusant conjointement de réformer le statut juridique des détenus et d’assurer un contrôle de l’exercice des droits, le gouvernement fait preuve d’une certaine cohérence.