La loi pénitentiaire aux oubliettes ?

Le ministère de la Justice inscrit l’ensemble de ses réformes dans une optique sécuritaire. Le Code pénal interdisait à toute personne de faire parvenir à un détenu, ou de recevoir de lui, des correspondances contraires au règlement. La loi du 9 septembre 2002 a cru bon d’ajouter « ainsi que de communiquer par tout moyen avec une personne détenue ». Ce faisant, elle a réprimé l’usage des téléphones portables par les personnes incarcérées et, sachant cette mesure insuffisante, l’a sur le champ complétée par l’installation de systèmes de brouillage. Cette loi s’est aussi donné pour objectif d’en finir avec les « parloirs sauvages », ces tentatives souvent vaines de conversations par-delà les murs d’enceinte entre un détenu et un membre de sa famille ou de son entourage amical. De telles démarches sont désormais passibles d’une peine d’un an d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende. « Il faut regretter que le législateur perde du temps et de l’énergie à propos d’actes aussi véniels, alors qu’il y aurait tant à faire en matière pénitentiaire », a sèchement commenté la juriste Martine Herzog-Evans[16]. Qui plus est, la loi du 9 mars 2004 a durci radicalement le régime de l’évasion. « L’homme étant un être libre par essence », rappelle Mme Herzog-Evans, « il a de tout temps été admis qu’il avait un droit naturel à retrouver la liberté lorsqu’il en était privé, pourvu qu’il ne s’y essaie pas par la violence et la destruction ». Aussi l’évasion par la ruse ou profitant de la négligence des personnels n’était-elle pas punissable. C’est cette idée de la liberté que la loi Perben II a jeté aux oubliettes en réprimant le fait pour un détenu, « de se soustraire à la garde à laquelle il est soumis ». Auparavant, la personne qui était arrêtée à la suite d’une évasion sans violence ou destruction ne demeurait pas impunie, dans la mesure où elle se voyait infligée la sanction maximale de 45 jours de cellule disciplinaire. Pour Martine Herzog-Evans, ajouter à cette sanction disciplinaire une sanction pénale relève de « l’acharnement répressif ». La loi Perben II a, qui plus est, distingué l’évasion simple de l’évasion « avec violence, effraction ou corruption, alors même que celle-ci aurait été commise, de concert avec le détenu, par un tiers ». Cette dernière vaut à l’évadé d’encourir cinq ans de prison et 75 000 euros d’amende. Seuls points positifs, deux dispositions de la loi du 9 septembre 2002. L’une a supprimé les frais d’entretien qui étaient prélevés sur le salaire, souvent dérisoire, des détenus occupant un emploi. L’autre a autorisé les détenus à travailler pour leur propre compte, une fois obtenue l’autorisation du chef d’établissement, ce qui ne manquera cependant pas de créer des inégalités de traitement. Très éloignée de la codification du droit pénitentiaire jugée indispensable en son temps par le Premier président de la cour de Cassation, Guy Canivet[17], le gouvernement n’a fait qu’ajouter des « rustines sur un droit patchwork », selon Mme Herzog-Evans. Une réforme majeure était pourtant à la fois espérée et promise. Espérée parce que la précédente législature avait donné lieu à l’élaboration d’un projet de loi pénitentiaire qui fut abandonné à l’approche des échéances électorales de 2002. Une démarche dont l’ancienne garde des Sceaux Marylise Lebranchu, a réaffirmé la nécessité et l’urgence en juin 2004 dans une tribune au titre évocateur : « Une loi pénitentiaire, vite ! »[18]. Promise aussi, parce que dans un rapport qui figure en annexe de la loi Perben I, le ministre de la Justice s’est engagé à ce qu’avant la fin de la législature « le gouvernement présente une loi d’orientation pénitentiaire qui aura pour objet de définir le sens de la peine et de préciser les missions assignées à la prison ». Pourtant, depuis cette date, la Chancellerie a contesté de façon systématique la nécessité d’une réforme d’envergure du système pénitentiaire, allant jusqu’à rejeter les propositions formulées dans ce sens par une instance rattachée aux services du Premier ministre, la Commission nationale consultative des droits de l’homme.

Adoptée le 11 mars 2004, lors de l’assemblée plénière de la CNCDH, l’Etude sur les droits de l’homme dans la prison a été remise le jour même au gouvernement. Les différentes personnalités, associations et ministères qui ont concouru à l’élaboration de cette étude se sont proposés de répondre à une question : « Comment sortir la prison d'une situation d’exception juridique contraire aux exigences d’une société démocratique et garantir le respect des droits fondamentaux de la personne incarcérée ? ». Après huit mois de travaux, représentants de la société civile et des pouvoirs publics sont tombés d’accord autour de plusieurs principes directeurs. Primo, « une profonde réforme dans le domaine des droits des personnes privées de leur liberté » ne peut être envisagée que dans la « la perspective des droits de l’homme ». Secundo, pour « résoudre le paradoxe qui consiste à réinsérer une personne en la retirant de la société, il n’y a d’autre solution que de rapprocher autant que possible la vie en prison des conditions de vie à l’extérieur, la société carcérale de la société civile ». Tertio, « la peine ne saurait retirer à celui qui la subit l’exercice de ses droits fondamentaux dès lors que cet exercice ne contrevient pas à l’exécution même de la sanction pénale ». Dans ces conditions, « la consécration d'un statut juridique du détenu » est indispensable. Les conclusions de la CNCDH s’inscrivent dans la continuité des travaux de la commission Canivet en 2000 et reposent sur un diagnostic similaire concernant l’état du droit pénitentiaire. Un droit fragmenté, mal hiérarchisé, inaccessible et inapplicable. « Actuellement, trop de dispositions affectant les droits fondamentaux des personnes incarcérées sont réglementées par des normes subordonnées (décrets, circulaires, notes de services, règlements intérieurs des établissements) », constate la CNCDH. Cette « profusion d'instructions de services qui régissent tous les aspects de la vie en détention » rend « illusoire une mise en œuvre uniforme de la règle de droit en prison ». En effet, « la détermination des dispositions applicables s'avère très délicate, y compris pour les agents pénitentiaires ». Quant aux détenus, « ils n'ont pas physiquement accès aux circulaires dont les dispositions leur sont pourtant quotidiennement opposées ». Enfin, le défaut de publicité d'une part importante des normes édictées par l'administration centrale contribue « à tenir les différents intervenants extérieurs, y compris les avocats, à l'écart de l'univers carcéral ».

En se maintenant en l’état, le système pénitentiaire français contrevient aux exigences contemporaines formulées par les institutions internationales en matière de respect des droits de l’homme. Dans sa résolution du 17 décembre 1998, le Parlement européen a invité tous les Etats membres à élaborer une « loi fondamentale sur les établissements pénitentiaires qui définisse un cadre réglementant le régime juridique ». Plus largement, tant l’Ensemble de règles minima pour le traitement des détenus des Nations Unies que les recommandations du Conseil de l’Europe (dont les Règles pénitentiaires) ou du Parlement européen incitent depuis plusieurs années les Etats à réviser leur législation pénitentiaire en ce qui concerne les conditions générales de détention, mais aussi le statut reconnu à la personne détenue. C’est en ce sens que la CNCDH a affirmé que « le respect de l'Etat de droit implique la restauration de la hiérarchie des normes qui encadrent l'intervention de la puissance publique ». Pour ce faire, elle a recommandé qu’une hiérarchisation des priorités soit respectée dans la définition du statut juridique de la personne privée de liberté. Une personne incarcérée est, et demeure, une « personne humaine » à part entière dont « les droits fondamentaux ne peuvent être méconnus ». Par conséquent, l’Etat est soumis à diverses obligations pour garantir, en toutes circonstances, le respect des libertés individuelles. A un deuxième niveau, une personne incarcérée demeure un « citoyen ». Ainsi, « les motifs de l’incarcération ne peuvent en aucun cas justifier une mise à l’écart du reste de la société ». A un troisième niveau, une personne incarcérée demeure un « justiciable » bénéficiant des droits procéduraux (principe du contradictoire, droit au recours juridictionnel) normalement prévus dans les matières considérées. Le droit de la prison, en effet, traite de questions « de nature juridique mixte », concernant simultanément le droit administratif, le droit pénal, le droit civil ou le droit du travail. Les « garanties organisées dans ces disciplines » doivent trouver à s’appliquer à l’égard des détenus. Enfin, une personne incarcérée doit être considérée comme un « usager » étant en relation, « certes obligée », avec un service public administratif. Il en résulte que les détenus peuvent « se prévaloir d'un droit à un fonctionnement normal du service à leur égard et à la mise en œuvre des missions assignées par la loi à la puissance publique ».

Cette reformulation ne vise pas qu’à formaliser un droit jusqu’ici épars et flou. En effet, pour la CNCDH, elle doit s’accompagner d’une nouvelle définition des missions de l’administration pénitentiaire. L’indétermination des objectifs assignés par la société à la prison conduit l’administration pénitentiaire à établir elle-même des priorités dans ses interventions, déplore la CNCDH. L’article 1^er de la loi du 22 juin 1987 énonce que « le service public pénitentiaire participe à l’exécution des décisions et sentences pénales et au maintien de la sécurité publique », il « favorise la réinsertion sociale des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire » et il « est organisé de manière à assurer l’individualisation des peines ». Dans la pratique, l’absolue primauté de la mission dite de sécurité fait que la fonction de réinsertion est « globalement perçue comme secondaire au sein de l’institution carcérale ». La CNCDH recommande donc de « renforcer l’importance de la mission de resocialisation dans tous les domaines de l’activité carcérale » pour faire de « la restauration du lien social » la fonction essentielle du service pénitentiaire. Reconnaissance des droits et affirmation de la mission de resocialisation sont intimement liées. La Commission Canivet avait relevé en 2000 une « évidente contradiction entre ordre et réinsertion ». Un constat déjà opéré en 1994 par des sociologues auteurs d’une étude sur Le monde des surveillants de prison[19] et qui relevaient qu’un « tiers des surveillants mentionne comme obstacle à une réelle mission de réinsertion l’incompatibilité de celle-ci avec leur mission de sécurité ». De fait, l’enquête pointait l’opposition de deux logiques. La première reposant sur un « système finalisé » orienté vers l’insertion et le respect des droits, la seconde toute entière tournée vers le maintien de l’ordre et la prévention des évasions fondée sur la restriction des droits et le maintien d’un pouvoir discrétionnaire. La conséquence de « cette contradiction fondamentale » résidait dans « la difficulté ou l’impossibilité de concevoir des règlements locaux pertinents et efficaces (règlements intérieurs), et le fait que plus la bureaucratie se déploie, plus les surveillants pour assurer l’ordre rencontrent une situation de double contrainte, devant pour y parvenir violer les règles précisément définies pour assurer cet ordre même ». C’est précisément pour cette raison que la CNCDH, à rebours de l’idée lénifiante selon laquelle réinsertion et sécurité seraient non seulement compatibles mais indissociables, a prôné un véritable « renversement de perspective ». Sans cela, « la notion extensible d’ordre interne des établissements pénitentiaires, tout comme celle de sécurité, sont souvent mises en avant pour justifier le recours à des mesures de contrainte ». Des mesures comme les transferts successifs ou les placements à l’isolement pour une longue durée qui sont finalement préjudiciables à la personne détenue comme à toute démarche de préparation à la sortie. Dans cette optique, la CNCDH a formulé des recommandations en vue d’encadrer l’exercice des missions de sécurité (limitation des fouilles, encadrement du placement à l’isolement et des transferts), de limiter les effets désocialisants de l’incarcération (protection de la vie privée et maintien des liens familiaux), de rapprocher les droits des détenus du droit commun (application du droit du travail, effectivité du droit de vote, garantie de la liberté d’expression et d’association), de limiter les risques de sanction arbitraire (respect de la légalité des sanctions et incriminations, proportionnalité des sanctions, droit à un procès équitable, généralisation des recours devant la justice). Les 40 recommandations élaborées par la CNCDH dessinaient donc les contours d’un droit carcéral profondément modifié en direction de la protection des droits de l’homme, fusse-t-il détenu.

Dans sa réponse, en janvier 2005, le gouvernement a déclaré ne pouvoir que « souscrire » aux principes énoncés par la CNCDH selon lesquels « la personne incarcérée est et demeure une personne humaine », qui conserve en détention l’intégralité de ses droits fondamentaux. Mais, selon lui, « la reconnaissance effective de ces principes n’impose cependant pas une réforme législative ». Du reste, il estime répondre aux attentes de la commission en s’attachant « à assurer les évolutions nécessaires en terme de moyens immobiliers et humains, déjà largement engagées et qui constituent une garantie du caractère effectif de ces droits ». La question de savoir si les personnels pénitentiaires sont en nombre suffisant et si le parc pénitentiaire est dans un état satisfaisant est, à coup sûr, importante. Mais les questions de droit ne trouvent pas toutes de résolution dans le bâtiment. Par ailleurs, à chaque recommandation précise de la CNCDH, le gouvernement a répliqué en faisant valoir les exigences de la sécurité. Une sécurité à courte vue visant exclusivement les mouvements collectifs et les évasions. Précisément une sécurité à laquelle la CNCDH avait invité les pouvoirs publics à renoncer.

Venues de tous les bancs du parlement, des tentatives ponctuelles de réforme par le biais d’amendements à des projets de loi en cours de discussion, n’ont pas eu davantage de succès,  trouvant sur leur chemin le ministère de la Justice lui-même ou un rapporteur de la commission des lois. Au Sénat, le 8 octobre 2003, lors de l’examen de la loi Perben II, le rapporteur François Zocchetto a refusé l’adoption d’un amendement portant création d’un contrôleur général des prisons au motif que « la loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 a prévu le dépôt d’un projet de loi pénitentiaire avant la fin de la législature ». Le moment viendrait alors, selon ses dires, « d’évoquer toutes ces questions ». Mais le moment n’a jamais été le bon depuis cette date. Pourtant les occasions n’ont pas manqué. Du 15 au 25 juin 2004, un appel lancé par un grand nombre d’associations et de syndicats[20] et signé par deux partis politiques[21] a invité chacun des parlementaires à un « retour à la case prison » et à faire usage du droit de visite des établissements pénitentiaires, un droit dont il dispose depuis l’adoption de la loi du 15 juin 2000[22]. Pas moins de 67 députés et sénateurs, toutes obédiences confondues, ont ainsi frappé aux portes de 37 maisons d’arrêt ou établissements pour peine. Parmi ces élus, deux anciens gardes des Sceaux, Elisabeth Guigou et Marylise Lebranchu, ainsi que le président et le rapporteur de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur les prisons : Louis Mermaz et Jacques Floch. Quatre ans après avoir dressé collectivement un état des lieux alarmant des prisons françaises, ils n’ont pu que déplorer l’absence d’évolution, voire constater une dégradation. « Neuf mètres carrés pour trois ! », s’est indigné Simon Sutour, sénateur PS, à sa sortie de la maison d’arrêt de Nîmes. A l’unisson de Francis Hillmeyer, député UDF, effrayé à l’issue de sa visite de la maison d'arrêt  de Mulhouse : « les gens sont deux, parfois plus dans huit mètres carrés ». Au quartier des femmes de la maison d’arrêt de Chambéry, dont le taux d’occupation atteignait alors 300 %, « les femmes ne tentent plus de vivre mais bien de survivre ! », s’est scandalisée la sénatrice PC Annie David. L’entassement imposé dans un espace réduit aggravé par l’insalubrité et la vétusté des locaux a profondément heurté les parlementaires. « Les cabines [de douche] sont insalubres, [les détenus] y attrapent des maladies de peau », a ainsi expliqué André Vallini, député PS, à sa sortie de la maison d’arrêt de La Santé. « Ce qui nous a choqué, c’est l’absence d’hygiène, ces déchets partout. La prison est trop surpeuplée pour être salubre », ont raconté Robert Bret et Frédéric Dutoit, respectivement sénateur et député PC, à l’issue de leur visite de la maison d’arrêt des Baumettes à Marseille. En visite à la prison de La Santé,  Christine Boutin, députée UMP s’est offusquée des « parloirs où cent cinquante à deux cents personnes s’entassent dans des conditions très sommaires. Avec la chaleur, c’est terrible ! ». En visite à la maison d’arrêt de Villepinte, Elisabeth Guigou, députée PS, a considéré : « On augmente les risques de retour en prison, c’est un cercle sans fin ». Et Christine Boutin de s’interroger : « Dans quel état sort-on de prison ? Si c’est pour être plus violent, plus fraudeur, je ne vois pas l’intérêt. On est en train de fabriquer une bombe à retardement ». Rejointe par Annie David : « Aborder les conditions de vie des détenus dans une perspective des droits de l’homme, c’est le moins que l’on puisse demander à un pays démocratique ! ». Puis par Marie-Christine Blandin, sénatrice Verts : « On n’a pas en prison une qualité de vie digne des droits de l’homme au XXI^e siècle ». Quant au sénateur divers droite Jean-Louis Masson et à la députée UMP Marie-Jo Zimmermann, ils ont réclamé une nouvelle commission d’enquête, afin de « faire le bilan de ce qui a été fait depuis quatre ans ».

Dans la foulée de cette opération, plusieurs élus ont tenté de reprendre l’initiative législative. S’appuyant sur une proposition de loi adoptée à l’unanimité en première lecture par le Sénat le 26 avril 2001, ils ont réclamé son inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale. Déposé sur le bureau du président du Palais Bourbon depuis le 17 juillet 2002, ce texte contient une série de mesures à la fois urgentes et symboliques comme l’instauration d’un contrôle extérieur des prisons ou la réduction de moitié de la durée maximale de placement au quartier disciplinaire. Soutenue par des personnalités aussi diverses que Noël Mamère ou Christine Boutin mais aussi par le groupe des élus communistes et républicains, cette inscription ne s’est pas pour autant concrétisée. La fin de non-recevoir du groupe UMP a coupé court à cette volonté réformatrice retrouvée.