L’immobilier comme programme

Le « parc immobilier » pénitentiaire se compose au 1^er juillet 2005 de 188 établissements répartis en 115 maisons d’arrêt, 60 établissements pour peine et 13 centres de semi-liberté. Selon la nature des « places » qu’elle prend en compte, la capacité d’accueil de l’ensemble de ces lieux de détention fait l’objet de plusieurs dénominations de la part de l’administration pénitentiaire (AP). La « capacité de détention » englobe l’ensemble des places d’hébergement (hommes, femmes, mineurs, jeunes majeurs) en détention normale. Au 1^er juillet 2004, elle s’élevait à 46 973 places : 42 826 pour les hommes, 2 029 pour les femmes, 940 pour les mineurs et 1 178 places pour les jeunes majeurs (moins de 21 ans). La « capacité d’hébergement théorique » s’obtient, elle, en ajoutant les places de semi-liberté (hommes, femmes), les places destinées aux « arrivants » ainsi que les places des services médico-psychologiques régionaux (SMPR). Au 1^er juillet 2004, elle s’élevait à 50 492 places : 2 023 places de semi-liberté, 1 043 places « arrivants » et les 453 places de SMPR. Quant à la « capacité opérationnelle utile », elle est déterminée une fois déduites les places momentanément inutilisables en raison de travaux. Ce sont les chiffres de cette capacité opérationnelle qui sont pris en compte pour le calcul de la densité de population détenue, c’est-à-dire le taux d’occupation. Au 1^er juillet 2004, elle s’élevait à 49 595 places. Un an plus tard, au 1^er juillet 2005, la capacité théorique totalise 51 961 places pour une capacité opérationnelle de 51 312 places. Au regard de ce nombre de places, 60 925 personnes détenues étaient « hébergées » à cette date. Décomposée selon le type d’établissement, cette capacité opérationnelle se décompose ainsi : 32 777 places en maisons d’arrêt (et quartiers maison d’arrêt), 15 600 en centres de détention (et quartiers centre de détention), 2 110 en maisons centrales (et quartiers maison centrale), 187 en quartiers « centre pour peines aménagées », 638 en centres et quartiers de semi-liberté. Cette distinction est décisive car les établissements pour peine pratiquant un numerus clausus de fait, c’est-à-dire n’accueillant jamais plus de détenus que leur capacité théorique ne le permet, la surpopulation est absorbée par les maisons d’arrêt, dont les taux de suroccupation sont, de ce fait, souvent très supérieurs à la moyenne nationale. Il convient, pour avoir une idée précise de la capacité opérationnelle, d’ajouter les 207 places de l’établissement public de santé national de Fresnes (EPSNF) sous tutelle conjointe des ministères de la Justice et de la Santé. Dans son recensement des lieux destinés à l’accueil des personnes détenues, l’AP distingue de l’ensemble de ces « unités d’hébergement courant » ce qu’elle qualifie de « locaux spécifiques à usage aléatoire ». Il s’agit de l’ensemble des cellules destinées à l’exécution des sanctions disciplinaires et des décisions de mise à l’isolement et celles à usage d’infirmerie. L’AP dénombre au 1^er juillet 2005, 1 093 cellules de quartier disciplinaire, 911 cellules de quartier d’isolement ainsi que 52 cellules à usage d’infirmerie. Par ailleurs, le ministère de la Justice a obtenu du ministère de la Santé la transformation de certains locaux au sein des hôpitaux en annexes médicalisées de prison. Ainsi, deux unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) ont été mises en service en 2004, à Nancy (17 lits) et Lille (21 lits). Ces unités ont été conçues pour résoudre le problème récurrent des hospitalisations de détenus, nécessaires lorsque les soins ne peuvent être prodigués par les Unités de consultation et de soin ambulatoires (UCSA) rattachées à chaque établissement pénitentiaire. Susceptibles, selon les médecins, d’améliorer l’accès aux soins, les insuffisances et les limites de ces UHSI sont néanmoins déjà identifiées. En effet, elles ne pourront accueillir l’ensemble des détenus dont l’hospitalisation est requise et seront soumises, comme les prises en charge hospitalières actuelles, à la forte contrainte que représentent les critères de sécurité imposés par l’AP lors des extractions médicales.

L’accroissement du parc pénitentiaire résulte principalement de l’ouverture des établissements du « programme 4 000 » lancé par Pierre Méhaignerie en 1994 et finalisé par Elizabeth Guigou en 1997. Les six établissements issus de ce programme de construction sont entrés en service entre octobre 2002 et avril 2005, à Toulouse-Seysses (Haute-Garonne), Avignon-Le-Pontet (Vaucluse), Liancourt (Oise), Toulon-La Farlède (Var), Meaux-Chauconin (Seine-et-Marne), et Lille-Sequedin (Nord). Mais le gouvernement nommé en 2002 ne s’est pas arrêté là. Sa loi d’orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) du 9 septembre 2002 - dite Perben I - a prévu l’attribution d’importants moyens budgétaires pour la réalisation de 13 200 places nouvelles de détention dans les 10 prochaines années. Mais, pour tenter de remédier au plus vite à des taux d’occupation inconnus jusqu’alors dans ces établissements - en juillet 2004, près de 70 % des établissements (ou quartiers d’établissement) présentaient un taux d’occupation supérieur à 100 % - un dispositif d’accroissement des capacités a été mis en place en 2004. Initié pour disposer très rapidement de places supplémentaires de détention dans les établissements en service, ce dispositif repose sur « la récupération ou l’aménagement de cellules dans les bâtiments pénitentiaires existants, des extensions en dur ou la création de nouveaux bâtiments d’hébergement sur des emprises pénitentiaires existantes afin de mutualiser les espaces collectifs et réduire les coûts de personnels, et enfin l’installation de structures modulaires, soit pour libérer des espaces d’hébergement supplémentaires en détention quand cela est possible, soit pour créer des espaces d’hébergement supplémentaires ». Sur ces bases, un recensement a permis d’identifier plus de 1 500 nouvelles places. En 2004, plus de 30 millions d’euros ont été dépensés pour dégager ainsi 700 places. En avril 2004, les syndicats majoritaires[5] de personnels ont dénoncé cette tentation de construire des préfabriqués ou de réaffecter certains locaux pour gagner des places ici ou là. La même logique a présidé à la récupération de locaux au sein des services médico-psychologiques régionaux (SMPR). Des places destinées à des hospitalisations et sous utilisées aux yeux de l’administration ont été converties en places de détention.

Le 17 février 2004, Nicole Guedj, alors secrétaire d’Etat aux programmes immobiliers de la Justice a affirmé que le gouvernement « ne construit pas des places de prison pour développer l’emprisonnement. Cette affirmation, largement véhiculée, procède d’une profonde perversion de la pensée ». Il est pourtant désormais admis que l’extension du parc pénitentiaire ne contribue pas à lutter contre le surpeuplement, mais participe, à coup sûr, à l’accroissement de la population carcérale. « Les chiffres ont toujours raison », avait imprudemment ajouté Mme Guedj. Le nombre total de places opérationnelles est passé de 36 615 le 1^er janvier 1990 à 51 312 au 1^er juillet 2005. Les prisons françaises se sont donc enrichies de 14 697 places, soit une croissance de plus de 40 % en quinze ans. Leur surpopulation est chronique, et a atteint son apogée en 2004 (65 029 personnes écrouées dont 63 652 étaient détenues au 1^er juillet, soit un taux de suroccupation de 128,3 %). La baisse relative du nombre de détenus entre juillet 2004 et juillet 2005 s'explique par le décret de grâce présidentielle. En 2004, année de surpopulation record, ce décret a permis de faire passer le nombre de détenus de 63 652 en juillet à 56 271 en septembre, au prix de sorties non préparées et de réductions de peine octroyées de manière aléatoire. Mais, en multipliant les textes répressifs et en se donnant comme objectif l’amélioration du taux d’exécution des peines, le gouvernement s’oriente clairement, à terme, vers une hausse de la population incarcérée.

Les programmes immobiliers de la Chancellerie se répartissent en trois volets : 10 800 places réservées à la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires (9 200 en métropole dont deux maisons centrales et 1 600 places en outre-mer), 2 000 places « dédiées à la mise en œuvre de nouveaux concepts pénitentiaires adaptés à la diversité de la population pénale adulte » et 400 places destinées aux mineurs dans sept établissements spécialisés (EPM). Parmi l’ensemble de ces établissements, 18 seront construits et gérés sans financement public. Le 5 mai 2003, Pierre Bédier, alors secrétaire d’Etat aux programmes immobiliers de la Justice a ainsi expliqué que « la construction, la maintenance et le financement seront confiés à des sociétés privées, dont l’Etat sera le locataire. A échéance du contrat, soit au bout de 15, 20 ou 30 ans, l’Etat pourra récupérer la pleine propriété en exerçant une option d’achat ». Les missions de direction, de surveillance et de greffe resteront de la compétence de l’administration pénitentiaire. Associations et syndicats ont alors fait part de leur crainte de voir se développer un marché de l’incarcération. En effet, pour Dominique Barella, président de l’Union syndicale des magistrats (USM, majoritaire), « confier la prison au privé, c’est faire du chiffre avec les prisonniers. Demain, la surpopulation dans les prisons va ainsi permettre de faire des bénéfices ». Suite à la publication, le 27 juillet 2004, du décret réglant les modalités des passations de contrats de partenariat public-privé, le ministre de la Justice a pu lancer la consultation pour la construction de quatre prisons, de 600 à 800 places, pour un montant « supérieur à 200 millions d’euros ».

Le programme immobilier lancé en 2002 prévoit notamment la construction de deux nouvelles maisons centrales. Officiellement, elles ne sont pas présentées comme relevant d’un nouveau type d’établissement et ne semblent pas, comme s’en réjouit la juriste Martine Herzog-Evans, devoir renouer avec la tradition heureusement abandonnée depuis le début des années quatre-vingt des quartiers de haute sécurité (QHS)[6]. Cependant, le ministère de la Justice a pris soin d’expliquer que ces maisons centrales abriteront des dispositifs de sécurité renforcés. Ainsi, ces deux établissements fonctionneront selon « un haut niveau de sécurité passive (dispositifs anti-évasion renforcés, dispositifs anti-intrusion contre les commandos de complices pour les membres de réseaux organisés) et active (dispositifs de surveillance et d'intervention). Une étanchéité forte sera établie entre les différents quartiers pour contenir et réduire l'ampleur des phénomènes collectifs. Des dispositifs à efficacité renforcée pour la gestion de crises, permettant un accès pour le maintien de l'ordre en détention, lors de mutineries par exemple, seront mis en œuvre ». En février 2005, le syndicat Force ouvrière, rendant compte d’une réunion à la Chancellerie, a fait mention de l’ouverture « courant 2008 » de deux « maisons centrales à sécurité renforcée » à Alençon (Orne) et Vendin-le Vieil (Pas-de-Calais). Le Syndicat national de l’ensemble des personnels de l’administration pénitentiaire (SNEPAP) a vivement dénoncé ce projet qui, « par les contraintes lourdes, les rapports de force incessants, l’absence de perspective d’évolution qu’il instaure, sera facteur de mise en danger pour les personnels »[7]. Ainsi, sans pour autant concéder un statut juridique d’exception à ces futurs établissements, le gouvernement entend renouer avec l’idée - pourtant invalidée tant du point de vue de la sécurité des personnels pénitentiaires que de la réinsertion des détenus - de rassembler au sein de deux « prisons de sécurité renforcée » les détenus qu’il considère comme particulièrement dangereux.

Un autre axe du programme immobilier de la Justice repose sur ce qu’il faut bien appeler la « carcéralisation » de fonctions éducatives, sociales et médicales. Le gouvernement a lancé la construction de sept établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) de 60 places. Prévus pour être implantés à Meaux (Seine-et-Marne), Valenciennes-Quièvrechain (Nord), Lyon-Meyzieu (Rhône), Marseille (Bouches-du-Rhône), Nantes-Orvault (Loire-Atlantique), Toulouse-Lavaur (Haute-Garonne) et Porcheville (Yvelines), les marchés qui autorisent le début de leur construction ont été notifiés à la fin de septembre 2004. La livraison des premiers EPM est prévue fin 2006. Ce lancement a été précédé de la décision, prise dans le cadre de la loi du 9 septembre 2002, dite Perben I[8], de faire intervenir les éducateurs de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) en milieu carcéral. Une expérimentation a été lancée qui est en voie de généralisation, ce que confirme la note du 14 janvier 2005 portant sur les modalités d’intervention continue des éducateurs de la PJJ auprès de l’ensemble des mineurs incarcérés[9]. Le directeur de la PJJ a défendu le projet en expliquant qu’il fallait faire le pari qu’il est possible « d'éduquer sous la contrainte ». Mais l’intégration des démarches éducatives de la PJJ dans une logique pénitentiaire n’est pas du goût de tous ses personnels. Le 9 septembre 2004, à l’appel du Syndicat national des personnels de l’éducation surveillée - Protection judiciaire de la jeunesse - Fédération syndicale unitaire (SNPES-PJJ-FSU), qui revendique 1 300 adhérents sur les 7 000 personnels que compte la PJJ, des éducateurs ont fait grève et manifesté pour s’opposer au « glissement progressif des missions de la PJJ vers celles de l’administration pénitentiaire ». Reprenant l’argument utilisé au moment de la création des centres éducatifs fermés, le ministère de la Justice vante « un concept entièrement nouveau » lorsqu’il évoque ces EPM. Mais, pour le syndicat de la PJJ, la seule innovation consiste à « laisser penser que le temps d’incarcération pourrait être un temps éducatif ». Les éducateurs s’indignent devant la conception de leur mission qui semble se dégager de la mise en place de ces établissements : « les notions de continuité éducative et de temps nécessaire à l’accompagnement et à la maturation d’un jeune sont regardées comme des concepts dépassés. Seule la réponse à l’acte posé importe. Une sorte de zapping du redressement est en marche ! ».

La loi Perben I a prévu que les détenus atteints de troubles psychiatriques seront hospitalisés dans des unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA), y compris sans leur consentement. Cette perspective constitue la charnière de la réponse fournie par le Plan Santé mentale 2005-2008 du ministère de la Santé au défi posé par l’incarcération d’un nombre croissant de malades mentaux. Le 9 août, Xavier Bertrand, ministre de la Santé, a annoncé que l’ouverture de ces unités se ferait en deux temps : « la première tranche prévoit la création en 2008 de 450 lits au lieu des 300 lits initialement prévus. La seconde tranche prévoira la création de 250 lits supplémentaires en 2010 pour atteindre un total de 700 places ». En 2002, l’ancien garde des Sceaux Dominique Perben a également annoncé que « les détenus âgés ou souffrant d’un handicap bénéficieront de conditions de vie appropriées ». En février 2004, Nicole Guedj a précisé la manière dont le gouvernement entendait mettre en œuvre cet engagement. Lors de l’ouverture du nouveau centre pénitentiaire de Liancourt, elle a expliqué que l’ancien établissement, théoriquement voué à la fermeture, resterait en service pour cause de « surpopulation carcérale » et que, après rénovation de deux des trois bâtiments existants, il pourrait « accueillir 170 détenus assez âgés et de faible dangerosité »[10]. Le 21 novembre 2002, Dominique Perben avait également annoncé que 2 000 places seraient dévolues « à l’application d’une nouvelle conception de l’enfermement ». Le 27 avril 2005, il a levé le voile sur cette « innovation ». Destinés à des personnes condamnées à de « courtes peines » d’emprisonnement (inférieures ou égales à un an), ces établissements bénéficieront de dispositifs de sécurité allégés et seront construits en extension de maisons d’arrêt existantes. Selon le ministère, trois sites pilotes devraient ouvrir en avril 2007 à Fleury-Mérogis (120 places), Seysses (60 places) et Strasbourg (60 places). A terme, l’administration pénitentiaire escompte que ce type de quartier reçoive 20 à 30 000 personnes par an, correspondant grossièrement aux 2 000 places annoncées en 2002. La singularité de ces quartiers, aux dires de la Chancellerie, réside dans la mise en œuvre de projets éducatifs ciblés en fonction des personnes qui y seraient détenues. Les programmes en question, qualifiés de « prioritaires », concerneront rien moins que « les violences familiales, les violences routières, la délinquance liée aux addictions, la citoyenneté, les discriminations, l’éducation à l’hygiène et à la santé ». L’ensemble est censé correspondre « à la nécessité d’élargir la réponse pénale face à la montée des nouvelles formes de délinquance (infractions routières, violences familiales, outrages et incivilités diverses…), de diversifier et d’adapter la sanction à chaque détenu ». Pour le Syndicat de la magistrature, il s’agit plutôt d’« une manière de ne surtout pas se poser la question des courtes peines de prison. On se donne bonne conscience en tentant de donner un contenu pédagogique ». Le ministère a précisé que « la durée effective d’incarcération en quartier courte peine [serait] comprise entre 1 à 6 semaines en fonction de la peine prononcée et du programme suivi ». A supposer qu’une telle mesure soit à même d’apporter « un traitement délibérément orienté vers la restructuration de l’individu », dont on peine à définir de quoi il pourrait retourner. En parant de vertus éducatives ce dispositif qui vise les auteurs de comportements qui font l’objet d’une pénalisation nouvelle et accrue (violences routières, incivilités, etc.), le gouvernement entend légitimer le recours à l’incarcération pour des délits qui, jusqu’ici, étaient la plupart du temps sanctionnés d’une autre manière. Dans Surveiller et Punir, Foucault s’est interrogé sur la « solidité » de la prison - cette institution « décriée depuis sa naissance » - et a démontré que sa transformation est toujours présentée comme la réponse à son propre échec[11]. Prétendre que l’enfermement des pauvres, des mineurs déscolarisés, des malades mentaux et des personnes âgées présente un bénéfice à long terme pour la société est une position difficile à défendre. Pour y remédier sans renoncer à une perspective générale d’extension du parc pénitentiaire, les pouvoirs publics se sont orientés vers la création de prisons spécialisées, affichées comme de nouveaux « concepts » carcéraux : prison-école, prison-assistance sociale, prison-asile, prison-hospice.