édito en prison comme ailleurs actu Affaire du cannibale de Rouen : une inspection en service commandé. Saint-Quentin-Fallavier : détenus pétitionnaires sévèrement sanctionnés. de facto Conditions d'hébergement indignes : la justice va rechercher les responsabilités au sein de la pénitentiaire ; La mauvaise prise en charge d'un détenu conduit à sa grabatisation ; Communications téléphonique des détenus : un décret à minima ; etc.  dossier contrôle extérieur :  l'heure du choix Avec Tassadit Imache, ancien membre de la Commission nationale de déontologie de la sécurité ; Eric Senna, conseiller à la Cour d'appel de Montpellier et chargé d'enseignement à la Faculté de droit ; Edouard Delaplace, juriste à l'Association de prévention de la torture ; Marie-Sophie Devresse, membre du Conseil central de surveillance belge.  en actes Intimités (temporairement) retrouvées ; Droits comparés ; L'autre enfermement. lettres ouvertes L'expérience du néant.

 

contrôle extérieur : l'heure du choix

Mise en évidence par la Commission Canivet en 2000, la nécessité d’un « regard extérieur » sur les prisons semble enfin s’imposer. À l’occasion de la ratification par la France d’un Protocole des Nations Unies imposant la création d’un « mécanisme national de prévention » des traitements inhumains ou dégradants, les pouvoirs publics réfléchissent au dispositif de contrôle des lieux privatifs de liberté appelé à voir le jour. Pour être en mesure de bannir l’arbitraire du monde carcéral, il est primordial que le contrôleur puisse s’appuyer sur un droit de la prison profondément transformé.

L’information a semblé tomber du ciel. Le 19 octobre 2006, Pascal Clément annonce la mise en place d’ « une autorité de contrôle extérieure indépendante des prisons ». Dès 2007, cette « structure étatique incontestable » devra instaurer un « contrôle plus exigeant sans doute sur le fonctionnement des détentions, les comportements aussi peut-être des cadres ou des surveillants, les conditions d’exercice de la vie en détention, les conditions d’hygiène ». L’événement est notable, tant « cette ambition pénitentiaire a été, pendant trop longtemps, une succession de discours, de promesses et d’incantations », prend soin de souligner le garde des Sceaux. Le débat est donc relancé. Et avec un écho d’autant plus fort que la totalité des candidats à l’élection présidentielle vont affirmer ou réaffirmer, dans les semaines qui suivent cette annonce, leur volonté de bâtir un dispositif susceptible d’exercer un contrôle effectif des prisons de la République. Et parmi eux, le président nouvellement élu.

un long chemin de croix
La question du contrôle extérieur des prisons est apparue au grand jour le 4 mai 1999, lorsque l’OIP révèle les faits graves survenus pendant trois ans à la maison d’arrêt de Beauvais¹. Le scandale est tel qu’à l'initiative de l'association, le 23 juin, plusieurs organisations interpellent les parlementaires pour réclamer l’instauration d’un contrôle indépendant. Le 8 juillet, pour la première fois, un garde des Sceaux, Élisabeth Guigou, admet « l’insuffisance des mécanismes de contrôle existants au regard des réalités pénitentiaires ». Elle demande à Guy Canivet, alors Premier président de la Cour de cassation, d’animer une commission chargée de faire des « propositions novatrices et ambitieuses ». S’appuyant sur une analyse extrêmement critique de l’état du droit de la prison, son rapport préconise la création d’un dispositif de contrôle constituant « un tout indivisible », mais structuré en trois organes distincts. Chacun doit répondre à l’une des trois fonctions identifiées comme constitutives du contrôle : la « vérification » (des conditions de détention et de l’application effective du statut du détenu), la « médiation » (c'est-à-dire l’examen des requêtes des détenus et le traitement des conflits les opposant à l’administration pénitentiaire) et l’ « observation » (confiée à des citoyens bénévoles afin d’ « instaurer l’indispensable transparence » qui doit permettre d’ « éviter des dysfonctionnements graves »). Par ailleurs, il découle du constat dressé par le groupe d’expert au terme de huit mois de travail, de visites et d’auditions, que l’instauration d’un contrôle efficace suppose l’élaboration préalable d’une loi pénitentiaire. En effet, « un contrôle extérieur, aussi perfectionné soit-il, ne peut pallier les carences du droit, ni celles de son application. Instaurer un contrôle suppose un appareil normatif de qualité qui en constitue l’indispensable cadre de référence », estime la Commission Canivet. Quelques mois plus tard, en juillet 2000, les deux rapports des commissions d’enquête parlementaires reprennent à leur compte le principe d’un contrôle général des prisons. Le 26 avril 2001, le Sénat adopte en première lecture une proposition de loi visant notamment à la création d’ « un contrôle général des prisons ». Rendu public le 18 juillet, l’avant-projet de loi pénitentiaire préparé par le gouvernement Jospin intègre la même perspective. Mais, à l’instar des propositions déposées par la suite par les députés Michel Hunault (6 février 2002) et Marylise Lebranchu (21 juillet 2004), aucun de ces textes ne sera soumis au vote de l'Assemblée nationale.

la pression internationale
Cela fait pourtant vingt ans que le Conseil de l’Europe invite ses États membres à s’engager sur ce chemin. Les Règles pénitentiaires européennes de 1987 insistaient déjà sur le fait que « les conditions de détention et la manière dont les détenus sont traités doivent être contrôlées par un ou des organismes indépendants, dont les conclusions doivent être rendues publiques » (règle n°5).² À son tour, plus de dix ans plus tard, le Parlement européen a enjoint aux États de l’Union Européenne, dans une résulution du 17 décembre 1998, d’élaborer une « loi fondamentale sur les établissements pénitentiaires » et de créer « un organe de contrôle indépendant auquel les détenus puissent s’adresser en cas de violation de leurs droits » . Les normes du Comité européen de prévention de la torture (CPT) relatives à la lutte contre l’impunité recommandent également la mise en place d’inspections « indépendantes de l’institution ». Plus récemment, le 18 décembre 2002, les Nations Unies ont adopté un Protocole facultatif à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (OPCAT). Selon l'article 1, ce texte « a pour objectif l’établissement d’un système de visites régulières, effectuées par des organismes internationaux et nationaux indépendants, sur les lieux où se trouvent les personnes privées de liberté, afin de prévenir la torture et autres peines et traitements cruels, inhumains ou dégradants ». Il vise à compléter le dispositif régional mis en place par la Convention européenne pour la prévention de la torture de 1987, à la fois sur le plan international, en créant un Sous-comité de la prévention, et sur le plan interne, à travers un ou plusieurs « mécanismes nationaux de prévention ». Ces derniers auront pour tâche d’ « examiner régulièrement la situation des personnes privées de liberté » afin d' « améliorer [leur] traitement ». Ainsi que le rappelle Édouard Delaplace, de l’Association de prévention de la torture (APT), « la France a été très active dans le processus d'adoption du Protocole ». « Mais, ajoute-t-il, sa ratification n'a pas été une priorité pour le gouvernement depuis 2002 ». De fait, il a fallu attendre près de trois ans pour qu’enfin la France se décide à signer le Protocole, le 16 septembre 2005. Quant à sa nécessaire ratification, aucun calendrier n’est actuellement fixé alors que le texte onusien est entré en vigueur le 22 juin 2006 et que les membres du Sous-comité ont été élus par l’Assemblée des États-parties, en l’absence de la France. Il lie à ce jour 34 pays.

les errements du ministère de la Justice
La promesse faite par l’ancien gouvernement de présenter un projet de loi avant la fin de la législature n’a pas été tenue. En cause, entre autres, une valse hésitation de longue date sur la question du contrôle des prisons. Le dispositif du rapport Canivet a semble-t-il été rapidement écarté. Motif : « trop lourd ». C’est ce qu’a répondu le 26 janvier 2005 le ministre de la Justice de l’époque, Dominique Perben, à la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), qui avait fait siennes ces préconisations.³ Cependant, la Chancellerie disait envisager « non pas de créer une nouvelle commission de contrôle, mais de renforcer et développer les prérogatives des instances existantes et plus particulièrement celles de la commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) qui exerce déjà des missions de contrôle de l’administration pénitentiaire ». L’hypothèse n’était pas dénuée de fondements. En place depuis 2000, la CNDS dispose d’une bonne connaissance de terrain, et notamment des établissements pénitentiaires. Mais cette idée d’élargir les pouvoirs de la CNDS pour en faire le contrôleur général des prisons a fait long feu. D’ailleurs a-t-elle été sérieusement envisagée ? Un autre scénario est privilégié suite à la nomination de Pascal Clément, le 2 juin 2005. Celui du Médiateur de la République. Un choix qui témoigne, si besoin était, que le ministère de la Justice n’est pas à un revirement près. La chancellerie « souhaite distinguer clairement les fonctions de médiation et de contrôle », pouvait-on lire dans sa réponse à la CNCDH. Quoi qu’il en soit, à l’inverse de la CNDS, l’expérience de Jean-Paul Delevoye dans le domaine carcéral est notoirement récente. Et qui plus est circonscrite au cadre de la convention qu’il a signé le 16 mars 2005 avec le ministère de la Justice, qui prévoit une permanence d’un de ses délégués au sein d’une dizaine d’établissements pénitentiaires.⁴

le choix d’un contrôle a minima
À l’automne 2006, en même temps qu’il se voit confié « le contrôle extérieur et indépendant des prisons », le Médiateur entreprend de consulter « un grand nombre d’acteurs concernés directement par les lieux privatifs de liberté ». Il entend ainsi « discuter de la mise en œuvre » de sa future « mission de monitoring », qu’il définit comme « une notion qui comprend l’évaluation et le suivi, la notion de contrôle étant sous-jacente ». Tellement sous-jacente qu’elle semble avoir disparu bel et bien lorsque, le 4 avril 2007⁵, Jean-Paul Delevoye se déclare « favorable à la mise en place d’une autorité indépendante » qui « doit porter une idée constructive, l’objectif n’étant pas de contrôler pour sanctionner mais de contrôler pour évaluer ». Car, croit-il, il « n’est pas souhaitable que cette nouvelle autorité agisse comme une inspection supplémentaire, s’ajoutant, doublant ou gênant les nombreux contrôles et inspections existants ». Pour lui, ces derniers sont « déjà en place » et « ont le mérite d’exister et de fonctionner ». « Ce mécanisme va mettre sur la table du politique les situations anormales mais ce n’est pas à lui de faire une intervention pour les faire cesser », décrète-t-il alors. En bref, son action se limiterait, « s’appuyant sur les organes existants et les travail de terrain des associations et des ONG » à être « un outil d’évaluation pour interpeller les décideurs politiques et faire bouger les choses ». Une vision angélique de la réalité pour qui a en mémoire les dysfonctionnements récurrents et les atteintes aux personnes parfois gravissimes qui caractérisent le champ clos des prisons. Si cette démarche peut être utile, elle ne saurait prendre la place du contrôle extérieur indépendant dont la situation des quelques centaines de milliers de personnes privées de liberté en prison, dans les locaux de garde à vue, les centres de rétention et zone d’attente, les hôpitaux psychiatriques ou autres prisons militaires, appelle la création. Comme l'analyse le magistrat Eric Senna, « le chantier des prisons commande une ambition d'une toute autre nature. Il ne s'agit pas moins que de faire évoluer les modes de gestion de la population carcérale tout en obtenant des pouvoirs publics les moyens indispensables à la conduite des changements qui s'opéreront sur plusieurs années ». En ce sens, le contrôle « doit constituer l’aiguillon indispensable à l’évolution de la situation carcérale ». L'exemple anglais, dont s'est inspiré la Commission Canivet, montre que c'est non seulement possible mais également souhaitable. Un Inspecteur en chef des prisons, disposant de larges pouvoirs et dont l’influence est « considérable »⁶, exerce un contrôle extérieur depuis 1980. Ce dispositif a par ailleurs été complété par un Ombudsman depuis 1994, chargé d’examiner les plaintes des détenus, auxquels s’ajoutent des « Comités de Visiteurs », installés auprès de chaque établissement. En France, « un consensus se dégage sur la nécessité d’instaurer un contrôle des prisons », note Eric Senna, mais « lorsque l’on aborde la nature, l’étendue et les modalités de ses missions, il est nettement plus difficile de parvenir à un accord. »

la réforme et son ombre illusoire
Jusqu’où les ministères concernés sont-ils réellement prêts à aller en matière de contrôle externe des lieux privatifs de liberté ? Quel est l’avenir de la démarche initiée de concert avec le Médiateur de la République ? Ces questions se posent avec d’autant plus d’acuité au lendemain de l’élection présidentielle. Nicolas Sarkozy ne s’est jamais prononcé explicitement sur l’objet même du Protocole. Quand à Patrick Devedjian,⁷ en sa qualité de conseiller pour la justice pendant la campagne, il a exprimé les plus grandes réserves sur la place de Jean-Paul Delevoye dans le futur mécanisme. Le dossier a donc toutes les chances de repartir de zéro. Cette opportunité doit être saisie. En tirant les enseignements des turpitudes passées. En premier lieu, la ratification du Protocole par la France doit être immédiate. L’absence de notre pays au sein du Sous-comité de la prévention passe d’autant moins inaperçue que l’instance a commencé à définir son mode d’action et son calendrier de travail. Il est temps que les autorités françaises, capables d’assurer la promotion des grands principes dans le monde, cessent de tergiverser dès lors qu’il s’agit de les appliquer sur son territoire. Et peu importe que cette ratification n’ait pas été précédée par le vote de la loi instituant le mécanisme national de prévention. Le choix de cette façon d’opérer par l’ancien Premier ministre a été motivé par la difficulté prévisible de concilier les intérêts divergents des différents ministères concernés. Las. L’article 17 du Protocole prévoit que le mécanisme doit être mis en place dans l’année qui suit la ratification. Cela laisse largement le temps nécessaire pour le définir puis le mettre en place. En second lieu, par les termes mêmes de son mandat, la CNCDH s’impose pour être le lieu au sein duquel les débats sur la nature du dispositif tout comme l’étendue et les modalités de ses missions seront élaborées. La composition pluridisciplinaire et pluraliste de la Commission tout comme son expérience inestimable sur les questions relatives à la privation de liberté plaident en faveur de ce choix. Les avantages d’une telle démarche sont en outre nombreux. Notamment, comme l’explique Édouard Delaplace, il est en effet très important que « le processus de désignation soit aussi ouvert et transparent que possible et associe l'ensemble des acteurs. D'abord parce qu'il est assez rare qu'une personne, ou même un ministère, soit capable seul de savoir ce qu'il est nécessaire de mettre en place. Ensuite parce que c'est une question de crédibilité et d'efficacité ». Outre, rappelle-t-il, que « la majorité des pays ont procédé ainsi », cette démarche est précisément celle à laquelle invite le Protocole en se référant, pour la mise en place du mécanisme national, aux Principes dits de Paris. Ceux-ci prévoient que « la composition de l’institution et la désignation de ses membres […] doivent être établies selon une procédure présentant toutes les garanties nécessaires pour assurer la représentation pluraliste des forces sociales (de la société civile) concernées par la protection et la promotion des droits de l’homme ». Il importe en effet que des décisions aussi lourdes de conséquences que celles relatives au mécanisme ne soient pas le fruit de simples discussions entre ministères. Un tel égarement a eu des effets désastreux en 2001 lorsque fut laissé au ministère de la Justice le soin de se réformer lui-même en élaborant un projet de loi pénitentiaire. Outre qu’elle n’a jamais été une priorité politique de la Chancellerie, la rédaction de ce texte a buté sur l’incapacité de l'administration pénitentiaire à assumer les conséquences des réformes à entreprendre, malgré son accord de principe. Ne nous méprenons pas une seconde fois. Le nouveau gouvernement est à l’heure du choix. Il se trouve que nombreuses sont, en son sein, les personnalités aujourd’hui ministres⁸ qui ont donné de la voix pour défendre la dignité élémentaire des personnes détenues. Parfois, depuis des années. Il leur revient, désormais en responsabilité, de peser pour que, quelle que soit l’instance chargée du contrôle, la philosophie du droit de la prison élaborée en 2000 par la Commission Canivet s’inscrive enfin dans la réalité carcérale. Cela suppose que le traitement du détenu soit « conforme aux principes fondamentaux d’un État régi par la prééminence du droit et l’objectif primordial de la garantie des droits de l’homme ». Il ne l’est pas. Cela exige parallèlement que puisse s’exercer « un contrôle efficace de toute immixtion des autorités dans les droits d’un individu, une protection adéquate de celui-ci contre l’arbitraire, et la garantie d’un procès équitable ». Ce n’est pas le cas. C’est l’objet même d'une loi pénitentiaire et d’un contrôle extérieur des prisons que d'inverser la donne. Parce que la volonté de « lever tout soupçon d’arbitraire ou d’injustice dans l’exercice de la violence légitime » est commune à toutes les autorités en charge de la contrainte. Et que l’opacité de tout système clos, comme la prison, « ne peut plus perdurer dans un monde à la perpétuelle recherche de plus de transparence ». La prise en compte de ces nécessités départagera la véritable réforme de son ombre illusoire. Du choix du leurre.

Stéphanie Coye et Patrick Marest

(1) Pour l’ensemble, voir le numéro 13 de Dedans dehors, de mai-juin 1999.
(2) n°93, dans les Règles pénitentiaires réactualisées.
(3) Étude sur les droits de l'homme dans la prison, adoptée le 11 mars 2004
(4) En octobre 2006, la généralisation du dispositif est décidée. Elle devrait être effective en 2010.
(5) Lieux privatifs de liberté : garantir la dignité. Vers un mécanisme français d’évaluation. Avril 2007.
(6) Commission présidée par Guy Canivet, Amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires, La Documentation française, mars 2000.
(7) Alain Salles, « Le Médiateur de la République précise son rôle dans le contrôle des prisons », Le Monde, 5 avril 2007.
(8) notamment Christine Boutin, Hervé Morin et Martin Hirsch. 

rapport de la Commission Canivet
en finir avec l'arbitraire d'un monde clos

Après huit mois de travail, la Commission Canivet remet son rapport au ministère de la Justice en mars 2000. Sur la base d'une analyse critique sans précédent du droit de la prison, elle estime impérative la création d'un véritable contrôle extérieur et indépendant de l'institution carcérale. Qui suppose que le dispositif instauré soit en mesure de vérifier les conditions de détention et l'application des droits des détenus, d'examiner les plaintes de ces derniers et d'instaurer la transparence derrière les murs opaques des prisons. Rappel du dispositif et de ses prinicpes...

les leçons à tirer de l'expérience de la CNDS

Tassadit Imache a été membre de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) pendant six ans, de sa création à janvier 2007. Une expérience qui lui permet de dessiner les contours du contrôle qui lui semble indispensable : un organe "extérieur et indépendant", "qui enquête sur les atteintes aux droits des détenus et s'assure de leur respect", disposant de larges pouvoirs lui permettant non seulement de "procéder à ses propres investigations", mais aussi de s'assurer du suivi des problèmes mis à jour et des améliorations à mettre en oeuvre.

le contrôle ouvre la voie de la réforme

Bien plus qu'un simple outil d'évaluation, le contrôle des prisons doit, pour le magistrat Eric Senna¹, "constituer l'aiguillon indispensable à l'évolution de la situation carcérale". Il s'agit en effet "d'impulser et d'encadrer une politique de rénovation pénitentiaire ambitieuse qui devra être conduite sur au moins une décennie".

(1)  Conseiller à la Cour d'appel de Montpellier et chargé d'enseignement à la Faculté de droit, il est l'auteur de "La question controversée du contrôle des prisons", paru dans Actualités juridiques Pénal, avril 2007.

lieux privatifs de liberté
l'ONU en quête de contrôle

En décembre 2002, les Nations Unies ont adopté un Protocole instaurant un système de visites des lieux de détention, au niveau international et national, afin de prévenir la torture et les peines ou traitements cruels, inhumains, ou dégradants. Edouard Delaplace, juriste à l'Association de prévention de la torture (APT), nous expose les enjeux de sa mise en oeuvre, à la lumière de l'expérience des premiers Etats à l'avoir ratifié.

le modèle anglais comme horizon ?

Le contrôle extérieur des prisons françaises proposé par la Commission Canivet était largement inspiré par le modèle anglais. Et pour cause, ce pays s'est doté d'un dispositif unique en Europe en capacité de demander des comptes à l'administration pénitentiaire et d'apporter la transparence nécessaire au monde clos des prisons.

après l'instauration du contrôle en Belgique 
le principe... et la réalité

La Belgique s'est récemment dotée d'une loi pénitentiaire instaurant un contrôle externe des prisons. Sur le papier, le dispositif est ouvert à tout citoyen intéressé par la question et fait figure de modèle. En pratique, il souffre encore de nombreuses insuffisances, dues notamment au manque de professionnalisation, mais surtout au peu d'empressement manisfesté par le gouvernement pour faire appliquer la nouvelle législation.