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politiques pénale et pénitentiaire
l’Europe en éclaireur

Les conceptions pénales et pénitentiaires du Conseil de l’Europe visent à accroître la protection des droits des personnes privées de liberté et, au-delà, invitent à penser la sanction pénale comme une mesure marquée par le respect du droit commun et la proximité avec la vie libre. Ce renversement de perspective permet d’envisager en des termes nouveaux à la fois le fonctionnement de la prison et la restriction de son usage. Mais cette révolution ne prendra sa pleine dimension que si elle prend le pas sur le modèle sécuritaire de gestion des risques, que l’Europe, non sans contradictions parfois, promeut parallèlement.

A l’heure où paraissent presque simultanément l’état des lieux déplorable dressé par le Commissaire européen aux droits de l’homme(1) et la nouvelle version des Règles pénitentiaires européennes(2), l’écart ne semble jamais avoir été aussi grand entre l’ensemble de normes produites par le Conseil de l’Europe et la réalité de notre système carcéral. De fait, l’organisation politique créée en 1949, et qui regroupe aujourd’hui 46 Etats, a deux impératifs assez distincts de ceux du gouvernement français en matière de conditions de détention : "défendre les droits de l'homme", "assurer la primauté du Droit ". L’Europe des droits de l’homme s’est construite à partir de la Convention de sauvegarde des Droits de l’homme et des libertés fondamentales, entrée en vigueur en septembre 1953, et diverses instances veillent aujourd’hui au respect de ce texte fondateur. Lorsque les voies de recours internes aux Etats membres ont été épuisées, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a pour charge de juger les requêtes visant à faire reconnaître une violation de la Convention. Le Comité des ministres, qui réunit les ministres des Affaires étrangères des Etats membres, s’assure de l’exécution des arrêts de la Cour. Le Comité européen pour la prévention de la torture (CPT) tente de prévenir les atteintes à la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, rédigée en 1987(3), par des visites régulières donnant lieu à des rapports et recommandations.

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 l’extension des droits
Ces instances agissent de manière complémentaire et s’enrichissent mutuellement. Par exemple, la CEDH peut prendre des arrêts en interprétant la Convention à la lumière des Règles pénitentiaires et/ou en utilisant les informations contenues dans les rapports du CPT. Leur première force est une large convergence de vues en matière pénitentiaire : elles examinent la situation des détenus à la lumière du droit commun de la protection de droits de l’homme, abandonnant ainsi, ce dont se réjouit Françoise Tulkens, juge à la CEDH, "l’idée qu’il y a des restrictions implicites aux droits de l’homme en raison de l’incarcération". Leur seconde force tient à leur indépendance. Les instances de prévention ont de larges possibilités d’accès aux établissements pénitentiaires. Quant à la CEDH, elle juge selon des notions autonomes, c’est-à-dire qu’elle peut qualifier les situations selon son interprétation de la Convention et non selon les droits nationaux. Cette double indépendance a des limites. D’abord juridique, car les instances de prévention produisent des recommandations sans pouvoir de contrainte. En conséquence, par exemple pour le CPT, "il arrive assez souvent que les gouvernements se contentent de renvoyer à une réforme à venir, voire opposent une fin de non-recevoir aux recommandations", explique Jean-Manuel Larralde, directeur adjoint du Centre de recherches sur les droits fondamentaux à Caen. Cette faiblesse relative n’est pas compensée par l’autre grande organisation politique du continent, puisque l’Union européenne n’a, jusqu’à aujourd’hui, pas inclus dans un traité la Charte des droits fondamentaux qu’elle a adoptée en 2000. La seconde limite est pragmatique. Ainsi, la CEDH fait-elle preuve d’une grande prudence dans l’interprétation de la Convention car, constate Françoise Tulkens, "si la Cour avance de manière solitaire et aveugle, les Etats résistent et rien n’avance". Cette approche n’empêche toutefois pas le CPT d’être extrêmement sévère dans ses constats. Et surtout, elle permet en retour que la virulence de ces critiques soit rapportée non à des positions propres à ces instances, mais à un consensus européen. Les Règles pénitentiaires ne peuvent contraindre la France à mettre en œuvre la nouvelle "conception de l’administration pénitentiaire" qu’elles portent en germe, selon les termes du vice-président de la FARAPEJ, Alain Cugno. Mais, parce qu’elles ont été adoptées par le Comité des ministres, elles pourront servir d’outil à la CEDH pour augmenter progressivement son niveau d’exigence en matière de protection des droits.

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recréer "un milieu conforme à une existence réellement humaine"
La réflexion européenne en matière pénitentiaire œuvre donc pour étendre l’emprise du droit sur la vie carcérale. Mais aussi, et peut-être est-ce là sa principale originalité, elle produit une conception de la sanction pénale fondée sur l’exigence de respect des droits. En définissant l’organisation souhaitable de la prison - produire une vie aussi proche que possible de la vie libre -, et la finalité de la sanction - permettre aux personnes de vivre de manière "responsable et exempte de crime" -, les Règles pénitentiaires pensent l’emprisonnement non pas comme expiatoire, correcteur, ou thérapeutique, mais seulement, ainsi que le souligne Alain Cugno, comme "un lieu dans lequel, artificiellement, pour des raisons qui sont celles de la sanction pénale, est recréé un milieu conforme à une existence réellement humaine". Cette proposition permet de penser les droits des personnes sanctionnées non plus comme une concession qui leur est faite, mais comme objectif et moyen de la sanction. Ce renversement, porté à son terme logique(4) impose une mutation fondamentale du travail de l’Administration pénitentiaire. Par exemple, la prise de parole et l’organisation collective des détenus ne devraient plus être interdites. Elles ne devraient pas non plus être tolérées, mais être considérées comme légitimes, en tant qu’elles ne relèvent pas du crime, et souhaitables, en tant qu’elles reproduisent les conditions de la vie sociale. Cette conception est d’autant plus forte qu’elle est cohérente avec les recommandations du Conseil de l’Europe en matière de politique pénale : tenter de concevoir un panel de sanctions qui fasse de la privation de liberté un dernier recours, qui favorise les sanctions exercées dans la communauté et qui lutte contre les effets désocialisant des peines de trop longues durées en favorisant les libérations conditionnelles. Autrement dit, la réflexion européenne sur la prison permet d’ouvrir une discussion des politiques pénales et pénitentiaires en prenant en considération trois principes. Le premier pose que la prison n’est pas le lieu où une discipline permet la correction des individus. Le deuxième énonce que, dans ce lieu, une vie conforme aux lois de la vie libre et aussi proche que possible de celles-ci doit être rendue possible. Le troisième impose de préférer à l’enfermement les modes de sanctions susceptibles de respecter cette exigence de conformité.

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l’extension des risques
Cette évolution a malheureusement un revers. En effet, dans le même temps, l’Europe promeut un consensus concernant la sanction pénale qui, s’il n’est pas moins novateur, et peut-être parce qu’il est novateur, ne laisse pas d’inquiéter. D’abord, par la définition d’une échelle de répression commune aux Etats européens. Ainsi, l’Union européenne s’est-elle lancée dans le chantier de l’harmonisation des législations pénales, non seulement pour déterminer un certain nombre d’infractions, mais pour imposer des minima aux peines maximales encourues. Alors qu’une minorité d’Etats européens disposaient auparavant d’une législation spécifique sur le terrorisme, des mesures allant dans ce sens ont été prises ou vont l’être dans les 25 pays de l’Union. Une tendance dénoncée par un réseau d’experts créé en septembre 2002 par la Commission européenne. Selon eux, "l’imprécision définitionnelle" de l’infraction "terroriste" entraîne "un risque d’atteinte au principe de la légalité des délits et des peines inscrit à l’article 7 de la Convention européenne des droits de l’homme"(5). Cette volonté d’harmonisation se double de la consécration d’une approche de la pénalité comme un système de gestion des risques. L’Union européenne recommande d’élaborer des "profils terroristes" sur la base de caractéristiques "psychosociologiques", et avec la finalité d’identifier les terroristes "avant l’exécution d’une action" et d' "empêcher ou de révéler la présence de terroristes sur le territoire des Etats membres". Perméables à ce type de conception, les nouvelles Règles pénitentiaires font de l’évaluation de la dangerosité des personnes détenues une mission centrale de l’Administration pénitentiaire. Cette approche, alors que sont connus à la fois les impasses scientifiques de la prédiction et l’arbitraire qu’elle peut engendrer, est promue comme justification de la classification des établissements selon des régimes de sécurité gradués. Les Règles prévoient également que les personnes souffrant de troubles psychiatriques soient incarcérées dans des établissements pénitentiaires spécialisés, consacrant un usage de l’enfermement délié de la relation à la responsabilité personnelle. En portant la logique à son terme, c’est-à-dire en faisant de la prédiction des risques un motif non seulement d’affectation pénitentiaire, mais de modulation de la durée d’incarcération (y compris après la fin de la peine), cette conception tend à faire de la sanction un enfermement de précaution(6).
L’évolution des normes promues par l’Europe est ambivalente. Elle incite à un grand espoir, celui de repenser des sanctions pénales en les fondant sur le respect des droits des personnes. Elle suscite également une crainte légitime si, au terme d’une inquiétante hybridation, la portée de la protection des droits est restreinte par l’impact d’une politique répressive accrue. Au regard de cet avenir incertain, il est important de garder en mémoire ce qu’explique Mireille Delmas-Marty, professeur de droit au Collège de France : les normes européennes, comme toutes les normes de droit, sont "floues", car elles autorisent une pluralité d’interprétation. Cela permet de percevoir que, face à leur évolution à double tranchant, ce sont moins les normes de l’Europe qu’il s’agit d’imposer que la nécessité politique d’en faire l’usage le plus protecteur des droits et de la liberté des personnes.

Jean Bérard

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(1) Instance non judiciaire créée en 1999 pour "promouvoir l'éducation et la sensibilisation aux droits de l'homme (…), ainsi que leur respect".
(2) En 1973 ont été adoptées, sous forme de recommandation, les premières Règles pénitentiaires européennes, Elles ont été révisées en 1987, puis, de nouveau, en janvier 2006.
(3) L'article 3 de la Convention, qui dispose que "nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants" a inspiré la rédaction en 1987 de cette Convention.
(4) Ce que ne font pas les Règles dans leur version définitive, voir l’entretien avec Alain Cugno.
(5) Dans un rapport disponible sur le site http://cridho.cpdr.ucl.ac.be.
(6) Santé, Justice et Dangerosités : pour une meilleure prévention de la récidive, rapport de la mission Santé/justice présidée par Jean-François Burgelin, juillet 2005.

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les droits des détenus dans les Règles pénitentiaires
le renversement de perspective

Alain Cugno est professeur de philosophie et vice-président de la Fédération des associations réflexion action prison et justice (FARAPEJ). En décembre 2004, il a commenté une version provisoire des nouvelles Règles pénitentiaires européennes (1). Il revient aujourd’hui sur les avancées des Règles, définitivement adoptées le 11 janvier 2006, en montrant comment les principes qu’elles énoncent pourraient ouvrir la voie à des politiques pénitentiaires et pénales radicalement nouvelles.

(1) Texte disponible sur le site www.collectif2001.org.

Cour européenne des droits de l’homme
l’extension du domaine des droits

Françoise Tulkens, professeur à l’Université de Louvain, est juge à la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) (1). Elle explique ici les modalités de fonctionnement de la Cour et l’évolution de sa jurisprudence en matière de protection des droits des personnes détenues.

(1) Elle est notamment l’auteur d’une étude intitulée Droits de l’homme et prison. Les développements récents de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (1998-2006), inédit (106 p.)

Comité de prévention de la torture
la vigilance obstinée

Le Comité européen pour la prévention de la torture (CPT) est le fruit d’un compromis entre l’exigence d’un contrôle supranational et le respect de la souveraineté des Etats. Il n’en a pas moins su imposer sa présence et son expertise depuis ses premiers travaux en 1989, précise Jean-Manuel Larralde, directeur adjoint du Centre de recherches sur les Droits fondamentaux à Caen (1). Et devenir un dispositif qui, malgré les limites qui lui sont imposées, participe activement à la protection des personnes privées de liberté.

(1) Il est également l’auteur d’une thèse intitulée Les droits des personnes incarcérées : éléments de droit européen comparé, 1994, 413 p

visite d’Alvaro Gil-Roblès, Commissaire du Conseil de l’Europe
cruelle déception au pays des droits de l’homme

"J’ai été choqué." L’expression est récurrente dans le rapport du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe (1), et, tout particulièrement, dans la partie qu’il consacre aux prisons. "Injuste" et "érroné" s’est défendu le ministère de la Justice pour qui le travail d’Alvaro Gil-Roblès pêche, manifestement, par excès de sensiblerie. Un état des lieux intransigeant que les syndicats de personnels pénitentiaires ont pourtant corroboré à l’unisson.

(1) Consultable sur le site www.coe.int

Espace judiciaire européen :
une conception communautaire… de la sécurité

"L’harmonisation européenne conduit-elle à renforcer les garanties de l’Etat de droit ou à préparer la voie d’une harmonisation mondiale de typesécuritaire?" s’interrogeait en 2003 Mireille Delmas-Marty, professeur de droit au Collège de France(1). Au vu des axes choisis par les Etats de l’Union – Europol, mandat d’arrêt européen, lutte contre le terrorisme… – et de l’absence d’initiatives en faveur de la protection des droits fondamentaux, la réponse ne fait malheureusement guère de doute.

(1) « Harmonisation des sanctions et valeurs communes : la recherche d’indicateurs de gravité et d’efficacité », Synthèse de l’étude L’harmonisation des sanctions pénales en Europe , UMR Droit comparé, Université Paris I Sorbonne, avril 2003, disponible sur www.gip-recherche-justice.fr/

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